「1兆、2兆って豆腐屋じゃあるまいし」から始まった東京五輪予算見直しが失敗したのは小池都知事とマスコミに要因が
はじめに
「東京都が都外のオリンピック仮設施設の費用まで負担することになりそうだけど、どう思いますか。オリンピックの東京都負担は今後も増えるのでしょうか」
私が2016東京オリンピック招致から反対を続けてきたせいか、このような質問を受けることが多くなった。
私からすればこういう事態になるのは想定の範囲内である。なぜなら、当初予定で他団体が費用負担するはずのものを東京都が押しつけられたのは今回が初めてではないからだ。そしてマスコミが具体的な事例を通じて東京都に負担させるのはおかしいと報道し世論形成しない限り、東京都が財政負担を押しつけられるという構造に変化が生じるわけがない。
他団体が費用負担するはずのものを東京都が押しつけられた前例として新国立競技場の建設予定地になった都立明治公園の無償提供の例がある。
都立明治公園の土地なくして新国立競技場の建設は不可能
そもそも2016年のオリンピック招致の時はメインスタジアム建設予定地は神宮外苑地区ではなく、晴海であった。「招致委員会関係者及び東京都のメンバーがチームを組んで作成した公式報告書」である『2016年オリンピック・パラリンピック競技大会招致活動報告書』の36ページにその理由が記載されている。
「晴海、霞ヶ丘の両地区について、敷地面積、各種法規制、交通アクセス、後利用等の観点から検討したところ、平成19（2007）年4月までに、霞ヶ丘地区でのオリンピックスタジアム整備は困難との結論に達した」と。オリンピックは他の公共工事とは違い2020年には施設が完成していないと意味をなさないという物理的な制約がある。従って国立競技場のある新宿区霞ヶ丘でのオリンピックスタジアム整備は困難との結論には妥当性がある。
また「都市計画法等の規制が多い霞ヶ丘では不可能な、十万人規模のスタジアムや補助競技場等の用地を確保可能」とある。神宮外苑地区は第二種風致地区であり、その他に第二種中高層住居専用地域という用途指定、都市計画公園の緑地指定、第一種文教地区など、数多くの法的規制があり、これらの法的規制を解除なり緩和をする必要がある。その上、メインスタジアムとそれに付随して作る必要があるサブトラックの敷地を確保することが難しい。晴海は神宮外苑と比較すると法的規制が厳しくなく、メインスタジアムとサブトラックの建設用地の確保が可能と、晴海が神宮外苑と比較優位であることが分かる。
従って2020年東京オリンピックで神宮外苑地区にメインスタジアムを建設するためには各種法的規制を緩和し、メインスタジアムとサブトラック建設敷地を確保するという二つの条件を満たす必要がある。
各種法的規制を緩和するために採用されたのが再開発等促進区を定める地区計画を利用する方法である。これによって用途制限の緩和、高さ制限の緩和が可能になる。2012年12月にJSCが東京都に対し提案し、2013年6月に都市計画の変更が決定した。
地区整備計画の区域のほぼ全域に再整備等促進区の区域が
この都市計画の変更によりメインスタジアムの他、高さ約72メートル地上16階建ての日本青年館・JSC新会館（仮称）が建設中である。その他にも代々木公園にあった岸記念体育館が移転をしてきて高さ約60メートル地上14階建ての日本体育協会・JOC新会館（仮称）と高さ約80メートル地上22階建て民間マンションの外苑ハウスの建て替えが予定されている。また、千駄ヶ谷駅と信濃町駅の間にある神宮スケート場の脇に高さ約50メートル、地上13階建ての（仮称）神宮外苑ホテルが建設される。
建設敷地を確保するために行われたことは何か。建設敷地の土地の所有者が全てJSCであるなら話は簡単であるが、そうではない。国立競技場を取り壊し、新国立競技場とするには外苑西通りに面した都立明治公園四季の庭、フリーマーケットやデモなどのイベントで使用されることで有名な都立明治公園霞岳広場と財務省所有地の日本青年館を新国立競技場用地にする必要がある。都立明治公園を新国立競技場の建設敷地にすれば当然公園の面積は減少する。公園の面積を減少されることは都市公園法に抵触するので新国立競技場の建設敷地と減った分を都立明治公園と道一本挟んだ場所にある都営住宅である都立霞ヶ丘アパートの住民を追い出して公園にする。それでも面積が足りない部分は人工地盤を作って確保。
そこまでして、やっと新国立競技場建設の前提条件が確保できる。言い換えれば新国立競技場を神宮外苑に作るためには都立明治公園の建設敷地編入が必要ということである。都立明治公園は言うまでもなく東京都所有地であり、そこにJSCが建築物を建てるには売るなり、借りるなりの法的手続きが必要である。
東京都とJSCの間で交わされた有償の約束はどうなった？
そこで東京都とJSCとの間で交わされたのが『神宮外苑地区地区計画の決定における企画提案書の提出に係る神宮外苑地区地区内の地権者の同意について（回答）』である。
神宮外苑地区内の地権者の同意について（回答）』2枚目
この文章の右肩に平成24年12月28日24建総企第524号とあることから公文書である。重要部分を引用する。「建設局が所管する公共敷地を新国立競技場等の敷地とする場合には、有償とする」。建設局が所管する公共敷地とは都立明治公園のことである。だから都立明治公園を新国立競技場等の敷地にする場合には有償、という意味なのは明白である。
しかも、（回答）とあるようにこれには依頼文書がある。それは平成24年12月4日にJSC理事長の河野一郎氏が東京都知事宛に出した『神宮外苑地区地区計画の決定における企画提案書の提出に係る神宮外苑地区内の地権者の同意について（お願い）』である。こちらも右肩に日ス振運第73号と文書番号がふられており、こちらも上記文書同様公文書である。そこには上記文書を出す理由として以下のように書かれている。「本センターは、この新しい競技場を整備するに当たり、神宮外苑地区については都市計画公園等の規制の緩和が必要になることから、東京都に対し「再開発等促進区を定める地区計画」の提案を行いたいと考えており、この地区計画の提案に当たっては、地区計画内の地権者の同意が必要となります。
ついては、本センターの提案の趣旨にご同意を賜りますようお願い申し上げます。また、ご同意いただける場合は、別紙同意書に記名捺印の上、ご返送いただきますようお願いいたします。」と
東京都とJSCは都立明治公園を新国立競技場等の敷地にする場合は有償という約束を公文書で結んでおきながら、実際はどのようになったか。2016年1月26日の都議会オリンピックパラリンピック招致推進委員会の質疑後に開催された東京都公有財産管理運用委員会で新国立競技場建設用地等として無償で貸し付ける議案が可決。無償で提供することが決定した。
都立明治公園は有償との東京都の姿勢がいつ変わったのか。「新国立競技場用地として都立明治公園を貸し付けするに当たって有償と考えていたものが無償に変化した経過、理由等が分かる文書」という私の情報公開請求に対し、東京都は2016年2月22日付で非開示決定をした。だから事実関係の詳細は確認できないが、ある程度の推測は可能である。
2015年9月17日の都議会オリンピック・パラリンピック推進対策特別委員会で新国立競技場の整備計画の見直しに関し日本共産党の吉田信夫議員が24建総企第524号という文書番号を示し都の方針は有償だったはずだと質問した。これに対し、東京都オリンピック準備局長の中嶋正宏氏は国又は地方公共団体その他公共団体に、公用や公共等で提供する場合は無償、又は時価より安い額で譲渡することができると条例にある。この条例に基づき協議をする方針である旨の答弁をした。（注1）
少なくとも2015年の9月の時点で都は当初の都立明治公園を有償という方針を変更し、新国立競技場予定地の都立明治公園を無償ないしは、安価でJSCに貸し付ける方向で動きだしたのであろう。
都の方針転換をきちんと報じないマスコミ
この東京都の姿勢を後押ししたのが各マスコミ報道である。この当時は新国立競技場の建設費用が当初の見込みをはるかに超えて巨大化しその費用負担を巡って当時の文部科学大臣の下村博文氏と舛添要一氏が対立し政治問題化。7月17日には安倍首相が新国立競技場整備計画の再検討、8月４日に遠藤利明オリンピック担当大臣が参議院文教科学委員会の答弁の際ゼロベースで検討を行う対象は、東京オリンピック・パラリンピックのメーンスタジアムである新国立競技場の本体の設計施工のみと表明。8月28日に第四回閣僚会議が開催され新国立競技場整備計画が決定。新国立競技場の建設部分は見直しが確定したものの、都市計画部分も白紙撤回になるかどうかは未確定であった。
そういう情勢の中で開かれた都議会オリンピック・パラリンピック推進特別委員会で都知事がどのような発言をし、それをどのように報道するか。オリンピックの予算を縮小し健全財政の方向に向かうかそれとも放漫経営のままで行くかの決定的な分かれ道であった。
これを各マスコミがどのように報道したか。2015年9月18日の該当箇所の見出しのみを紹介すると読売新聞は『新国立発言で知事反省姿勢』、朝日新聞は『新国立の都負担50億円超も示唆』、毎日新聞は『自民が知事に苦言』、日経新聞は『新国立「国に全面協力」』、産経新聞が『自民が「失礼」「議会軽視」』と報道。
東京都がJSCと都立明治公園を有償での公文書の約束を反故にして、安価な賃貸料や無償で譲渡することにより都民に損害を及ぼす可能性に対し、批判や危惧の点を報道したマスコミは皆無である。
このようなマスコミ報道で、新国立競技場の建築敷地部分はJSCと東京都との約束通りに金銭を取るべきとの世論が形成されるわけがない。その結果、不動産鑑定では都立明治公園の月額賃料5530万円を失った。JSCと都との新国立競技場建設のための『一時使用目的のための土地の無償貸付契約書』は2016年１月27日に結ばれ、契約期間は2016年1月27日から2017年1月26日であり、2021年3月31日までまで更新可である。従って最長の62か月で計算すると約34億2860万円の賃借料が都に入ったはずである。
また、2021年3月31日の契約期間終了後に新国立競技場を縮小し、都立明治公園として返却される可能性はあるのであろうか。また、オリンピック終了後に新国立競技場の都立明治公園の部分についてJSCは東京都に対し賃料を払うべきだというキャンペーンをマスコミがするだろうか。
現在、問題になっているオリンピック仮設施設の費用も東京都の政策転換とそのことを批判的に報道しキャンペーンをしないマスコミによって、東京都の負担に落ち着くものと考えている。
東京都以外の五輪施設仮設費用も都立明治公園無償提供と同様の経過を
オリンピック仮設費用負担問題が大きな話題になったのは2016年12月26日に北海道知事高橋はるみ、宮城県知事村井嘉浩、埼玉県知事上田清司、千葉県知事森田健作、神奈川県知事黒岩祐治、埼玉県知事川勝平太、札幌市長秋元克広、さいたま市長清水勇人、千葉市長熊谷俊人、横浜市長林文子氏が連名で東京都知事小池百合子氏あてに出した『東京2020オリンピック・パラリンピック競技大会開催に向けた役割分担・費用負担について』がきっかけである。
この中に以下の記載がある。「しかし、本年三月、東京都と組織委員会との間で、役割分担の見直しが合意されたと報じられ、さらに本年九月には、東京都の都政改革本部調査チームがまとめた報告書（注2）において、例示ではあるものの、仮設施設の整備について、「東京都以外の自治体に立地するものは現地自治体と国が負担」するという新たなルールが突然提案され、自治体の間には不安が広がっています。そこで、東京都以外の会場整備及び大会運営に係る役割分担・費用負担についても、立候補ファイル及び東京2020大会開催基本計画に基づくことが原則であることを改めて確認していただくよう要請します。」と。
この文書は立候補ファイル及び東京2020大会開催基本計画に基づくことが原則であるとの確認を求めたものであり、都外仮設施設の費用を東京都が出すことを求めているわけではない。2013年にIOCに提出された立候補ファイルでは都外の施設に対しては組織委員会が負担することになっており、2015年２月に作成された『東京2020大会開催基本計画』には都外仮設費用を東京都が負担する旨の規定はない。
従って六県知事、四市長の申し入れは施設設置県や市が財政負担するのはいやだが、それ以外の東京都なり組織委員会なり政府なりが財政負担をするべきだという趣旨であろう。
東京都としては六県知事、四市長の申し入れに対し、誤解を生じさせた旨を謝罪し、原則通り都外の仮設施設の費用は組織委員会が負担すべきものと考えている旨の回答を行い、そのことをマスコミに報道させることで東京都の財政負担を押しつけようとする組織委員会なり政府に対して反論する機会であった。
ところが「2016年12月26日の東京2020オリンピック・パラリンピック競技大会開催に向けた役割分担・費用分担についての東京都の回答文」という私の情報公開請求に対し、2017年２月28日に非開示決定をしたように回答文を出していない。
東京都の無策を見越して政府と自民党は以下の質問をして都外仮設施設の建設費を東京都が払うように仕向ける。2017年１月30日参議院予算委員会（注３）での片山さつき議員質問に対して高市早苗総務大臣の回答である。
（引用開始）まず、地方自治法第二条におきまして、自治事務というのは法定受託事務以外のもの、つまり、地方公共団体の事務のうち、国において特にその適正な処理を確保する必要があるものとして法令に定められているようなもの以外のものということになります。したがって、東京オリンピック・パラリンピック大会のように地方公共団体の事務として定める法令がない場合は、これを自治事務と考えることができます。
また、地方財政法第九条においては、地方公共団体の事務を行うために要する経費については、当該地方公共団体が全額これを負担すると規定されています。さらに、地方財政法第二十八条の二においては、地方公共団体は、当該事務の処理に要する経費の負担を転嫁し、その他地方公共団体相互の間における経費の負担区分を乱すようなことをしてはならないと規定されています。この地方財政法上の規定というのは地方公共団体に係る経費負担の原則について規定したものでございますので、地方公共団体の具体的な経費負担については、これらの原則を踏まえた上で、個々の事務の範囲ですとか政策目的に照らして具体的なケースに応じた判断が必要です。
東京オリンピック・パラリンピック大会の役割分担については、東京都、それから大会組織委員会、内閣官房の三者を中心に協議が進められていて、その中で東京都の事務の範囲も整理されていくと承知していますので、その結果、先ほど片山委員が例に挙げられましたようなことにつきましても、東京都の事務と整理されたものについては東京都がそのお金を負担しても地方財政法上の問題はございません。（引用終了）
現在、東京都と大会組織委員会と内閣官房と協議中にも関わらず、東京オリンピック・パラリンピックは自治事務である。地方公共団体の事務を行うための経費は該当地方公共団体が負担する。オリンピックの立候補都市は東京都だから都外の仮設施設の建設費を東京都が負担しても地方財政上の問題にならない旨の発言をする。
反論をしない東京都とそれを支えるマスコミ報道
「1月30日参議院予算委員会の高市総務大臣の地方財政法上の問題はないとの趣旨に関して、東京都が出した抗議文」という私の情報公開請求に対して、東京都は「当該公文書は、実施機関では作成及び取得をしておらず、存在しない」という非開示決定通知を3月2日に出した。ということは政府の行為について抗議をし東京都の主張を述べる気はないとしか考えられない。
そして2017年2月22日の都議会の施政方針表明で小池都知事は以下のように発言する。
（引用開始）準備に万全を期すため、費用負担のあり方や輸送、治安対策等につきましても、組織委員会、国、関係自治体との連携を密にしっかりと対応してまいります。昨年末、私が提案して設置されました関係自治体との作業チームでは、仮設施設に加え、輸送、警備などで膨大な業務があることが明らかになりつつあります。都は、開催都市としての責任を重く受け止め、真摯に協議を続けてまいります。その際、組織委員会が負担することになっている仮設整備につきまして、他の自治体が所有する施設を含め、都も負担することを排除せず、検討するよう事務方に指示をいたしました（引用終了）
なぜ、組織委員会が負担することになっている仮設整備を東京都が他の自治体の分まで東京都が負担することを検討するのか。当初の立候補ファイルの記載通りに組織委員会が負担することを求めるのが東京都知事の責務ではないのか。
都議会施政方針表明での小池都知事発言の翌日の報道によれば、各紙見出しは以下の通りである。前日の２月22日の夕刊で『東京五輪 都外仮設費都負担へ』というスクープを報じた読売新聞は三つの面を使って『東京五輪 六道県仮設都負担表明』、『仮設費問題収束図る』、『「都負担」歓迎と不安』、その他も朝日新聞は『仮設整備費議論動く』、毎日新聞は『都、負担割合示さず』、日経新聞は『「都外仮設費も負担」』、産経新聞は『小池知事、都外仮設費負担へ』との報道である。
立候補ファイルでは東京都外の仮設費は組織委員会が負担するはずだったのにできなかった責任をとって事務総長や会長が引責辞任すべきだ。それなしに東京都に負担するさせるのはおかしいとの論調はなく、東京都が負担すれば良いという趣旨の報道で埋めつくされている。
今後も予算拡大のツケは都民の肩に
このままで行けばこれ以後も、輸送費や警備費など東京オリンピック費用分担の未確定部分はすべて東京都が負担させられる事態になろう。マスコミは「東京2020は大会組織委員会の予算が均衡の取れたものであることを強く確信している。しかし、万が一、大会組織委員会が資金不足に陥った場合は、IOCが大会組織委員会に支払った前払金その他の拠出金のIOCに対する払い戻しも含めて、東京都が補填することを保証する。また、東京都が補填しきれなかった場合には、最終的に、日本国政府が国内の関係法令に従い、補填する」という立候補ファイルの記載を根拠として組織委員会に予算の適正化の努力を促す可能性は極めて低いと思わざるを得ない。そして日本政府は東京都が財政破綻するまで補填を行う必要がないとの論調を繰り広げるだろう。
東京都が原則論を主張せず、マスコミも都の姿勢を批判しない。ネットも2012年7月27日の「誤解する人がいるので言う。2020年東京五輪は神宮の国立競技場を改築するがほとんど40年前の五輪施設をそのまま使うので世界一カネのかからない五輪なのです。」注4との猪瀬直樹氏のツイートに対し7123のリツイートがつき、2554のいいねがついたことから、オリンピックの是非は別にしても東京都が負担しないことになっていたものまで金銭負担させるべきではないという論調を広げる可能性は望み薄。
結果、東京都のオリンピックの東京都負担は今後も増えつづけるであろう。
（初出『季刊・ピープルズプラン』76号（2017年4月28日）題名を変更し、漢数字を直し、資料と注を追加した）
注１ー2017年9月17日の都議会オリンピック・パラリンピック推進対策特別委員会の全文は下記参照。
第19期 オリンピック・パラリンピック推進対策特別委員会速記録第二十二号 (tokyo.lg.jp)
注２ー「東京都の都政改革本部調査チームがまとめた報告書」とは2016年9月29日付都政改革本部オリンピック・パラリンピック調査チームがまとめた調査報告書（ver0.9）を指す。「仮設施設の費用分担に関する考え方」の記載は下記参照
注３ー2017年1月30日参議院予算委員会の全文は下記参照
第193回国会 参議院 予算委員会 第1号 平成29年1月30日 | テキスト表示 | 国会会議録検索システム (ndl.go.jp)
注4ー現在ｘ上では「このページは存在しません。他のページを検索してみましょう。」と表示される。
しかしながら、猪瀬直樹氏自身が下記文書の中で引用をしており、上記発言をした事実をなかったことにすることは出来ないと思われる。
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