閉鎖的な公職選挙法
総論
公職選挙法は、選挙運動についての規定をしている。選挙運動について詳細で厳格な禁止事項を設けていることで有名であり、「べからず法」と揶揄されることもある。様々な選挙運動の禁止は、基本的に選挙活動全般を禁止し、部分的に許容する内容を規定するという枠組み（包括的禁止・限定的解除）で行われている。選挙運動は表現の自由（憲法21条）や参政権（憲法15条）などの基本的人権に関わる活動であるが、それが基本的に禁止される形式は、他の法律では全く見られないものである。全ての法律は原則として、全ての活動は個人の自由とされ、その個人の権利同士の衝突や公共の福祉との関係の中で最小限の制限が加えられるという枠組みで作られる。これは、憲法および法律は個人の権利保障を目的としているからであり、その意味で公職選挙法のような禁止方法は特異である。
このような内容になっているのは、その経緯に関係がある。公職選挙法の原型は、1925年に制定された普通選挙法である(1)。つまり、公職選挙法の原型は、富裕層の男性のみが参加できる選挙によって選ばれた政治家が大日本帝国憲法に則って定めた法律なのである。それから一部改正や禁止事項の追加などがされたものが、現在の公職選挙法である。当時の実質的に非民主的な政治体制において、有権者の権利を無視した法律が作成されることは想像に難くない。あまりにも厳格な禁止事項は、民主主義の本質的な価値を弱めることになり、選挙活動の禁止は慎重な議論が求められるはずであるが、同時期に成立した治安維持法などと同じように、現在の憲法で定められた権利を明確に侵害するような内容となっている。この点、社会状況等の実際を見極めつつ、現行憲法と照らし合わせた判断が求められる。公職選挙法には民主的とは言えない禁止事項はいくつもあるが、特に議論されるべきと考える禁止事項を以下で説明したい。
まず、具体的な内容を議論する前に、公職選挙法の全体像や選挙運動に関連する憲法判断について説明する。公職選挙法の目的は、「選挙が選挙人の自由に表明せる意思によつて公明且つ適正に行われることを確保し、もつて民主政治の健全な発達を期することを目的とする（公職選挙法1条）」こととされている。
選挙運動の方法や内容についての規制は表現の自由や参政権などの権利に関する問題であるが、こういった精神の自由について憲法で判断するには、具体的な判断枠組みが準備されている。いくつかある判断基準の中で、「より制限的でない他の選びうる手段（LRA）」の基準から、個々の禁止事項について考えたい。この基準は、その制限の目的に正当性があり、目的に対して手段が合理的かつ必要最小限であるか否か、という点から合憲性を判断する。ここの禁止事項を見る「各論」では、禁止内容や既存の議論に触れつつ、LRAの基準に基づいた意見を述べる。
なお、以下で触れる禁止事項は、公職選挙法の中の不可解な禁止事項のほんの一部である。その中から、特に問題性の高いと考えるものかつ情報が集めやすいものについて取り上げる。具体的に取り上げるもの以外にも、選挙カーの運転中は名前の連呼しかしてはいけないこと（公職選挙法141条の三）、ハガキやビラの枚数制限（公職選挙法142条）、立会演説会の禁止（公職選挙法164条の三）など、いくつもの不合理で民主主義の理念にそぐわない禁止事項がある。こういった点についても撤廃や修正が求められる。
各論
【供託金制度】
供託金制度は、公職選挙法92条に規定されている。供託金制度は、衆参の選挙区選挙で300万円、比例代表選挙であれば600万円を、選挙に立候補するために総務省法務局へ預けるというものである。選挙にて一定の得票をした場合は、その供託金が返還されるが、そうでなければ全額没収される。つまり、選挙に出れるのは、選挙運動費用とは別に数百万円を準備できる者だけなのである。他の民主主義諸国では、そもそも供託金制度が存在しない国も多く、あるとしても数万円～数十万円という国がほとんどである(2)。
政府は、この供託金制度を設けている理由を「当選を争う意思のない人が売名などの理由で無責任に立候補することを防ぐため」などとする(3)。これに対し、被選挙年齢とともに、アドボカシー団体が超党派議連と連携して各党へ提言を行っている。その内容としては、明確な金額は示されていないが、若い世代などの立候補を阻害しないような大幅な引き下げが求められた(4)。また、訴訟も起こされており、法の下の平等を定めた憲法14条や、財産や収入による選挙人資格の差別を禁止した憲法44条などを根拠とした現在の供託金制度の違憲性が主張された(5)。その他、政党を問わず国会での議員による言及も少なくない。
上記の裁判では裁判所は泡沫候補の立候補による弊害などを防止する手段として合理的であるなどとして、訴えを棄却した(6)。しかし、一般有権者が支払い難い金額を支払わなければ選挙に立候補できないという制度は、本当に合理的と言えるだろうか。公職選挙法は公正な選挙を保障し、民主主義を発達させることを目的としており、特に供託金制度については、泡沫候補が多数立候補することを防止するというものである。たしかに一定の金額の支払いを求めることは、立候補へのハードルが上がることで不適切な立候補をする者を減らすことにつながるだろう。しかし、数百万円を支払うことのできる資金力を持っていることが、必ずしも泡沫候補者でないことを証明するものではない。他の民主主義諸国を見ても、泡沫候補が多数立候補することで公正な選挙が妨げられているという事例は確認されていないので、泡沫候補の立候補に対する懸念は杞憂である。それに、選挙に立候補することで世の中に貢献しようと考えている者がいたとしても、300万円ないし600万円という供託金が巨大な障壁となっていることは想像に難くない。上述した様々な方面からの指摘は、実際に立候補への障壁となっている現実を反映したものであると言える。そのため、泡沫候補を減らすという目的に対して、高額な供託金を設定することはある程度の相関はあるであろうが、合理的であると言えるほど効果的なものではなく、金銭的に余裕のない立候補志願者にとっての障壁となることで著しい立候補の自由の侵害を起こしているので、必要最小限でもない。よって、現状の供託金制度は法の下の平等を定めた憲法14条、参政権を定めた憲法15条、表現の自由を保障した憲法21条、立候補者への差別を禁じた憲法44条などに違反する。
現状の供託金制度は、被選挙権を持つ者に対する不信頼と大きく関係している。厳格なハードルを課していなければ、有権者は秩序だった行動を行うことができないという前提の下で制度が作られているが、これはあまりにも過保護な姿勢である。民主主義は、個々人の判断能力や議論能力を信頼することで成り立つものであることを認識するべきである。
【被選挙年齢】
被選挙年齢は、公職選挙法10条で定められている。衆議院は25歳以上、参議院は30歳以上でそれぞれの選挙へ立候補できる。逆に、これらの年齢以下の者はどのような理由があっても国政選挙に立候補することができない。他の選挙でも同じような被選挙年齢が設けられている。それに対し、他の民主主義諸国では、下院の被選挙年齢が18～21歳である国が調査された国の6割を占めていた(7)。供託金制度の説明でも触れたが、アドボカシー団体が超党派議連と連携して各党へ提言を行っている(4)。また、各政党のマニフェストでは、野党はほぼ一貫して衆議院の被選挙年齢の18歳への引き下げなどの変更を主張している。
被選挙年齢は、衆議院で25歳、参議院で30歳となっているが、この年齢に特別な理由があるわけではない。これらの年齢に達した時点で何かしらの能力的な変化が起こることは当然なく、決定当時の政治家が感覚的に適当であると判断した程度のものである。能力や意思のある者であれば、若年であっても十分に国会議員としての役割を果たすことができるはずであり、同年代の中でもその能力や意思には大きな違いがある。そのため、年齢による区別はできる限り行うべきではない。選挙は、有権者の投票によって国会議員を決めるものであるから、能力や意思のない者はある程度自然に除外されるということを考えても、なるべく自由な立候補を保障しなければいけない。このように、現状の被選挙年齢に合理的な理由はなく、その年齢に達していない者の立候補の自由を完全に制限しているので、憲法14条、15条、21条、44条などに違反する。現在の選挙権年齢は18歳であり、その年齢に一律で揃えることなどを考えるべきであろう。
また、一定の年齢基準を定めることは、明らかに、その年代のほとんどが国会議員の職務を全うするだけの能力等を有していないと判断されるのであれば合理的であると言える。義務教育課程にある児童・生徒等が被選挙権を持たないのはこういった理由からである。そして、これは若年のみに当てはまる論理ではない。高齢者についても、国会議員として務めることが可能かという点から被選挙権の制限を議論するべきである。例えば、一般的な仕事であれば定年退職という制度が設けられているし、高齢運転者による自動車事故が相次いだことで免許返納が社会的に勧められるようになっているなど、高齢になることで判断能力が鈍ること、それを理由とした自由の制限をすることが認められている。特に高齢者は、個人によってその速度に違いはあるが、徐々に能力が低下していくので危険性のある行為について自由の制限を検討しなければいけない。
【選挙期間】
国政選挙では、衆議院で12日前、参議院で17日前までに選挙期日を公示しなければいけないことが、公職選挙法33条の二8号に定められている。この日を公示日と呼ぶ。他の選挙では選挙期日が公表される日を告示日と呼ぶが、国政選挙の期日公表は天皇が国事行為として行うため、公示日と呼ばれている（憲法7条4号）。そして、選挙運動は公示日から選挙日の前日までの間しか行ってはいけないことになっている（公職選挙法129条）。結局のところ、形式を変えて実質的な選挙運動は行われているのであるが、そのために不必要なコストが掛けられているのが現状である。例えば、町のポスターは、講演会などの広報として張られているが、実際は立候補予定者の写真と名前を大きく載せて、選挙のための印象付けをすることが目的とされている。選挙期間前に立候補予定者が「本人」と書かれたタスキを掛けていることも公職選挙法違反とならないためである。
このような選挙期間についての規制が行われていることについて、選挙運動費用の増大を避け、不正の取り締まりを安易化するためであると説明される。たしかに、選挙運動費用が少なく済めば、立候補への経済的障壁は下がり、不正が減ることで公正な選挙により近づくと言える。しかし、選挙期間は戦後から現在にかけて徐々に縮められているが、公正な選挙のための手段として選挙期間を短くすることは本末転倒である。国会が扱うテーマは多岐にわたり、それらを吟味し、複数の選択肢の中から候補者や政党を選ぶためには、ある程度の期間をかけて情報収集や議論を行う必要がある。そして、それは最適とされる期間が決められるものではないが、積極的に制限するものでないことは明らかである。現状の2週間程度の選挙期間で有権者による選択を求める現行制度には理由がない。選挙運動費用を少なくするための制度変更は、選挙期間以外にいくらでもあり、不正を減らすためには不正を取り締まるための制度や組織を強化すればよいのである。実際にその目的に達するには、有権者の持つ権利を著しく制限する現在の手段以外のものが存在する。また、公正な選挙により民主主義を発展させることを目的として民主的議論を制限するのであれば、それは手段としての機能を果たすどころか、目的から遠ざかる効果をもたらしている。なお、実際は選挙運動が何かしらの形で行われており、それによる弊害が生じていないことを考えると、公職選挙法が想定するような懸念は実際化していないと言える。選挙期間は、他の民主主義諸国ではそもそも設けられていないことが多い。例えば、G7の中で事前運動を禁止しているのは日本だけである(8)。
選挙期間を設けることは、不合理に有権者による情報収集や議論を禁止し、投票に関する吟味を困難にしているのであり、憲法15条等を違反している。公職選挙法1条が定める民主主義を発展させるという目的とも矛盾するので、廃止されるべきである。
【未成年の選挙運動禁止】
未成年の選挙運動は、公職選挙法137条の二1項で禁止されている。18歳未満の者は選挙権を有しておらず、投票することができないだけでなく、選挙運動を行ってはいけない。未成年の選挙運動禁止が追加された1950年当初は、「日本の現行法では二十歳を選挙権者と認めているわけでありますから、それ以下の者は選挙に対する考え方がまだ未熟であるという見地を現行法がとつておることだけは、はつきりできると思います。果してそれでそれがいいというのならば、やはり選挙権を行使することさえもあぶないというのに、選挙運動をさせるのは却つて同じような心配が出て来るのではないか」といった議論が行われていた(9)。また、現在はこの点に関する議論自体が積極的には行われておらず、制度についての考えが国会や世論全体で深まっているとは言えない。
この未成年の選挙運動を禁止することについて、メリットはほとんどないと考える。禁止の意図としては、未熟な未成年を政治から距離を置かせるというものがあった。未成年は傾向として選挙権を持つだけの判断能力を持っていないから、選挙権を持っていない。しかし、だからと言って選挙運動を行うことも禁止させることは論理必然ではない。最終的な責任ある投票行動を行うことについて懸念があるだけであって、何かしらの意見を形成し主張すること全てを行うことができないわけではないので、選挙運動を行っても支障はないはずである。また、未成年のうちに選挙運動に参加することは、責任ある投票行動を行うための経験の場としての役割を果たすだろう。未成年の選挙運動禁止として挙げられている理由は、あたかも未成年が選挙運動を行うことが、未成年にとって悪影響であるかのように述べられているが、実際はその反対である。政治に関する知識を得、それをもとに議論する場を獲得することは、その個人の政治的思想を深め、民主的議論を活性化させることになる。なお、未成年が選挙運動に参加することによって何かしらの危険にさらされる可能性があるのであれば、選挙運動自体から遠ざけるのではなく、選挙運動に参加しつつも危険性から逃れることのできる環境を作るべきである。未成年は、選挙運動に参加することで得られたはずの、民主主義社会の一員として成長する機会を奪われているのであり、未成年の選挙運動禁止は、憲法15条や憲法21条に違反している。未成年の選挙運動を禁止する規定が残っている理由が、未成年を政治から遠ざけるべきというものなのであれば、それは極度にパターナルな姿勢である。未成年であっても、成年以上に深い洞察を持ち意見を述べる者もいる。将来世代に対して、自ら考えて行動することによって成長する機会を与えるべきである。その他、細かな資料や法令については、公正・平等な選挙改革を実現するために有識者が集まって行われた選挙市民審議会の答申を参照されたい(10)。
【戸別訪問禁止】
公職選挙法138条は、全ての者が選挙運動として戸別訪問をすることを禁止している。その理由としては、「買収など不正の機会をなくすため」及び「情実や感情ではなく、人物識見や主義政策に基づいて投票するため」などが述べられている(1)。
この戸別訪問の禁止については、議員からも国会にて異論の声が上がっている。また、選挙市民審議会の答申では、細かな論点に触れつつ「戸別訪問を含む選挙運動の自由は、政治上の言論・表現の自由の一つとして、国民主権、 民主主義体制の下、とりわけ強い保障が与えられるべき」であるとしている。以下、選挙市民審議会による答申からの抜粋である(11)。
「現行法が戸別訪問を禁止する理由としては、①買収、利害誘導等の温床になり易く、②選挙人の生活の平穏を害するほか、③候補者側も訪問回数等を競う煩に耐えられなくなるう えに多額の出費を余儀なくされ、④投票も情実に支配され易くなるなどの戸別訪問の弊害を防止し、選挙の自由と公正を確保することが掲げられている（最高裁1981年6月15日第二小法廷判決）。しかし、この判決の補足意見の中で伊藤正己裁判官も述べているように、最高裁の『弊害論』は、戸別訪問の禁止を『合憲とする判断の根拠として説得力に富むものではない』。 ①一部に買収、利害誘導等の可能性があるからといって、すべての候補者、すべての国民に戸別訪問を禁止すべきであるということにはならない。買収等の犯罪は別途、直接これを取り締まれば足りる。②平穏を害するといっても、車上の連呼行為等は認められており、重要な選挙運動として国民も容認すべきである。③候補者はできるだけの選挙運動を行うのは当然のことであり、金権選挙の防止は選挙運動費用の規制強化で対応できる。④情実に支配されてはならないのは、戸別訪問に限った話ではなく、選挙民の自覚とそのための主権者教育で対処すべき問題である。」
これに付け足すと、①について、そもそも戸別訪問によって買収などの不正に繋がることはほとんど考えられない。候補者は、訪問先の選挙人がどのような選好を持っているのか判別が付かず、その選挙人に対して買収を持ちかけて通報されるリスクを考えれば候補者がそういった不正を行う可能性は低い。また、インターネットが普及した現在では、戸別訪問のみが買収を行うことのできる場ではないし、インターネット上での買収などが行われたケースは確認されていないので、戸別訪問による買収等の懸念は合理的ではない。また、②について、民主主義とは言論の自由に基づいて不断の努力を継続することによって保たれる政治理念であるため、選挙人の平穏を害するからと言って民主主義の根幹を成す選挙運動が禁止されるべきではない。民主主義を維持することで個人の尊厳を守り、選挙人の平穏を維持するためにも、選挙運動が必要であるという認識が適切である。
よって、戸別訪問が不正や情実投票の温床になるといった説明には説得力がなく、公正な選挙を目的として戸別訪問を禁止することは合理的ではない。戸別訪問は、候補者と有権者によるコミュニケーションや政策議論の場として重宝されるべきである。そして、それが制限されることで、本来得られたであろう情報や視点を、候補者や有権者は失っているのであり、個々人の権利保障の充実や民主主義の発展を阻害している。戸別訪問の禁止以外にも、不正を減らす方法は考えられるのである。よって、憲法15条などの政治に参加する権利を侵害しており、憲法違反である。戸別訪問の禁止は、現代社会の実態とはズレがある規定であるだけでなく、有権者を規制がなければ自らの良心に従って行動することができない主体であると想定するものである。この点、より有権者を信頼した立法が必要であると考える。
参考文献
(1)佐藤令・丸本友哉「我が国の選挙運動規制の起源と沿革 : 大正14年普通選挙法制定の帝国議会における議論を中心に」『レファレンス』718号、2010年、75～91頁。
https://dl.ndl.go.jp/pid/3050306/1/1
(2)選挙供託金違憲訴訟を支える会「OECD選挙供託金制度について」https://kyoutakukin.jimdofree.com/
(3)総務省「政策＞選挙・政治資金制度＞選挙＞なるほど！選挙＞立候補」（最終閲覧：2023年3月10日）https://www.soumu.go.jp/senkyo/senkyo_s/naruhodo/naruhodo14.html
(4)日本若者協議会「被選挙権年齢を18歳に／供託金の大幅引き下げ 若者政策推進議員連盟から提言」（最終閲覧：2023年3月10日）https://youthconference.jp/archives/1059/
(5)選挙供託金違憲訴訟を支える会「供託金訴訟 訴状（配布用）」https://kyoutakukin.jimdofree.com/
(6)選挙供託金違憲訴訟を支える会「選挙供託金違憲訴訟 東京地裁 杜下弘記裁判長判決文」
https://kyoutakukin.jimdofree.com/
(7)那須俊貴「諸外国の選挙権年齢及び被選挙権年齢」『レファレンス』779号、2015年、145～153頁。
https://dl.ndl.go.jp/pid/9578222/1/1
(8)日本共産党「世界でも異常な“べからず法”」（最終閲覧：2023年3月10日）
https://www.jcp.or.jp/akahata/aik07/2007-12-15/2007121503_02_0.html
(9)国会会議録「第13回国会参議院地方行政委員会 」第60号、1952年。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=101314720X06019520714&spkNum=82¤t=1
(10)公正・平等な選挙改革に取り組むプロジェクト「選挙・政治制度改革に関する答申」2019年。
https://toripuro.jimdo.com/%E7%AD%94%E7%94%B3-%E7%B0%A1%E5%8D%98%E3%82%AC%E3%82%A4%E3%83%89/
(11)公正・平等な選挙改革に取り組むプロジェクト「選挙・政治制度改革に関する答申」2019年、102～108頁。https://toripuro.jimdo.com/%E7%AD%94%E7%94%B3-%E7%B0%A1%E5%8D%98%E3%82%AC%E3%82%A4%E3%83%89/
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