ウクライナがEUに加盟できないのはなぜか

2022年6月21日 07:26

はじめに

なぜウクライナがEUにすぐに加盟できないと筆者が考えるのかを皆さんに知ってもらうために2019年の終わりに書いたレポートを公開する事にした。内容は少しだけ古くなってるところもあるが自動翻訳に少し手直しして日本語で読めるようにしたので、ぜひ最後まで読んでいただきたい。

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EU加盟交渉は加盟候補国の国内法の抜本的な改革や周辺国との問題への取り組みが必要なため、交渉成立までに長い時間がかかると言われている。ここ数年、EUをめぐる内外の問題で、EUの新規加盟国の受け入れが明らかに遅れている。例えば、モンテネグロやセルビアなどの加盟候補国は交渉を続けているがうまく進展していない。もちろん、これらの国々はさらなる国内改革と外交努力が必要なのではないかと思われる。とはいえ、EU現加盟国が候補国の努力を認めなければ加盟のチャンスはない。
特に2019年はEU加盟が遅れることを決定づけた年と見ることができる。最も歴史的な外交判断は、エマニュエル・マクロンがフランスの拒否権を行使して、アルバニアと北マケドニアの加盟交渉開始日の決定を阻止したことである。この予想外の行動により、アルバニアや北マケドニアとEUとの交渉開始は再び延期されることになった。このマクロンの行動は、アルバニアや北マケドニアの改革の遅れや外交努力の欠如の結果なのだろうか。
本稿では、2019年10月18日に開催された欧州理事会を中心になぜEU加盟が現実的ではなくなっているのかを分析する。その中でもフランスの拒否権の背景と影響力を分析することが主な目的である。その上で以下のような疑問にも答えることを意識した。
この外交判断をどのように特徴づけることができるだろうか。
北マケドニアとアルバニアの外交努力は十分であったのか。
マクロンがこの行動を選択した内的・外的要因は何なのか。
この行動は西バルカン諸国にどのような影響を与えたのだろうか。
これらの問いに答えるために、以下のステップを踏む：第一に、2019年の拒否権発動前のEUの加盟プロセスと背景を検証する。第二に、マクロンの拒否権行使と、彼がそれを行使したと思われる理由を分析する。第三に、この決定が特に西バルカン諸国に対して及ぼす影響について考察する。

1. EUの加盟プロセスと西バルカン諸国の背景

2013年にEUがクロアチアを新規加盟国として受け入れて以来、新しいEU加盟国はない。セルビアとモンテネグロとの交渉は継続中であり、加盟予定年は2025年と発表されている（Richard Grieveson, 2018）。とはいえ、それは現在では全く現実的ではないと言われている。
西バルカン諸国の政府は、少なくとも2014年の時点で、すでにこのスローペースな交渉を見通すことができた。2014年6月、欧州委員長のユンカーは、彼の任期中に新たな拡大はないと発表した（Fouéré, 2019）。この発表は、西バルカン諸国における改革のモチベーションを悪化させたと思われる。さらに、改革と国内法のEU acquis-communautaireへの調和は、候補国にとって大規模な努力を必要とする。ポスト社会主義国の場合、古い体質が腐敗として残り、国内向けには問題ないとされていても、EUの基準で考えると必ずしも法の支配の原則がうまく機能していないことがしばしば見受けられる。経済においても、シャドーエコノミーがその特徴の一つである（Gorana Krstić, 2015）。

図1が示すように、EU拡大には3つのステータスがある。それは、交渉中の加盟候補国、交渉が開始していない加盟候補国、潜在的な加盟候補国である。セルビアは2014年1月、モンテネグロは2012年6月、トルコは2005年10月に加盟交渉が開始された。アルバニアは2014年6月から、北マケドニア共和国は2005年12月から候補国になっている。潜在的な候補国として、ボスニア・ヘルツェゴビナは2016年2月に申請書を提出した。また、コソボ安定化・連合協定は2016年4月に発効した（欧州理事会、2019年）。

モンテネグロとセルビアは、EUとの加盟交渉を開始するために、西バルカン諸国の中では比較的早く候補国となった。2010年と2012年には、EUの候補国としての地位を獲得した（欧州連合、2019年）。クロアチアが2005年から2011年まで交渉していたことを考えて、もし同じ年数だけかかるとすればセルビア、モンテネグロとの交渉は2010年代には終わることができた（EU, 2017）。しかしながら、2019年12月時点で、セルビアは35交渉チャプターのうち2チャプター、モンテネグロは3チャプターしか終了していない。つまり、これらの国にはEU加盟の楽観的な展望はないと言える。
理論上、加盟候補国は加盟のルールにのっとって手続きを進めて加盟基準を満たせばEUに加盟できる。この基準は、1993年にコペンハーゲンで開催された欧州理事会で定義され、しばしば「コペンハーゲン基準」と呼ばれるものであり、EUへの加盟を希望する国に対して民主的、経済的、政治的に多くの条件を設定するものである（欧州理事会、2019）。現在、交渉チャプターは35あって、EUが候補国の交渉の準備が十分に整っていると判断すると、チャプターが開放される。
西バルカン諸国は、EU加盟国になるには経済力が足りないという指摘もある。確かに、西バルカンの経済はEUの平均からはかけ離れている。また、平均とは別に、EUは加盟候補国に対して、収束基準という形で一定の要件を満たすことを求めている。しかし、ルーマニアやブルガリアのような経済的に西バルカンの国と近い国が加盟国であることは、西バルカン諸国が経済面で決定的な障害を持っていないことの説得力のある証拠である（Richard Grieveson, 2018）。西バルカン諸国の一部は、EU加盟の前提条件であるWTOの手続きをしていることを主張すれば十分であるとも言われている（Prica, 2018）。
候補国の EU加盟を阻む障害は様々である。EUの意思決定には全会一致が必要な場合が多いので、その理由は加盟国に根ざしていることがある。他の26カ国が同意しているにもかかわらず、ある加盟国が加盟候補国との交渉を進めることに同意しない場合、その候補国は加盟に向けた一歩を踏み出すことができなくなる。したがって、その理由は候補国だけでなく、加盟国側にもある。もちろん、加盟候補国は理論的には加盟の要件を満たさなければならない。しかし、加盟のプロセスは非常に政治的に実行されることがある。
西バルカンのロシアや中国との関係は、加盟要件の観点からは、EU加盟の妨げになり得る。EU-中国、EU-ロシアという地政学的な緊張関係を分析する視点は、西バルカンを分析する上で重要なフレームワークとなっており、冷戦はすでに終わったが、多くのオブザーバーが、パワーバランスを理解するために、リベラリズムとイリベラリズム、スーパーパワーとエマージングパワーといった二項対立の概念を使ってきた（Berkofsky, 2018）。ここ数年、西バルカンとこれらの国との結びつきは強くなっている。一方、EUは、加盟候補国がEU加盟のための要件を満たす必要がある中で、ロシアや中国とのビジネスがEUの規制に違反することが多いと批判している。（D. Jacimovic, 2018）。
そうした新興国の危険性は、EU基準の規制の観点だけでなく、政治的敵対関係の観点からも批判されている。北マケドニアについては、マクロン大統領の拒否権発動前に、マイク・ポンペオ米国務長官が「中国の投資や機密技術のリスク」「ソーシャルメディア上のロシアのボットやトロール」に対して警告していた（Radio Free Europe Radio Liberty, 2019）。セルビアとロシアの関係を考えると、同じ宗教を共有していることや、ガスビジネスの相互利益に関する強い結びつきがあった。セルビアと中国の関係については、多くの企業がセルビアに生産拠点を移し、セルビアの失業率の減少に寄与している。ブダペスト-ベオグラード鉄道は、中国からセルビアへの最も有名な投資の一つである（Mariya Hake, 2019）。Raiffeisen Banka Serbiaによると、セルビアは2014年から2018年の間に中南欧における中国の全投資の56％を誘致している（Emerging Europe, 2019）。これらの事実は西側メディアではよく批判されている。

加盟国による阻止の可能性を考えると、最もハードルが高いのは周辺国との問題であろう。クロアチアの場合、加盟手続きを進めるために、クロアチア政府は複数の国民を戦犯としてICTYに送還する必要があった（EU, 2017）。また、クロアチアは、領土問題を解決するために、スロベニアと仲裁裁判所への出廷に合意する必要があった（Olli Rehn, 2009）。後者の場合、2003年にEUに加盟したスロベニアが拒否権を行使してクロアチアを加盟させないようにすれば、クロアチアはEUに加盟できなかった。クロアチアとスロベニアは、この問題について仲裁の裁判所に判断を委ねることで合意し、スロベニアはクロアチアのEU加盟を許可した（Ilic, 2017）。
セルビアはすでにいくつかの交渉チャプターを開放しているが、肝心のコソボとの問題は具体的な進展がないままである。交渉の第35章では、セルビア・コソボ間の正常化が加盟の条件と規定されている（欧州議会、2019年）。この場合、セルビアはEUの加盟国と直接的な問題を抱えているわけではない。しかし、EUはセルビアがその問題を内国境に持ち込むことを許さない。
北マケドニアはというと、2005年に候補国の地位を得た。しかし、北マケドニアの名称をめぐる長年の争いを解決することが、EUとの交渉開始の妨げになっていた。この争いは、ユーゴスラビア解体後に北マケドニアとギリシャの間で問題となっていたため、ギリシャの拒否権行使を認める理由になっていた。2019年2月、両政府間でプレスパ協定が締結され、命名問題は無事解決された（欧州委員会、2019年）。すなわち、北マケドニアはEUに加盟するために国名を変えて大きな譲歩をしたのである。
アルバニアに関しては、政治体制に根強く残る強い分極化が問題視された。2017年初めには野党によって議会活動がボイコットされ、司法審査機関の任命が遅れた。さらに、汚職、組織犯罪、未整備の司法制度等も問題視されている（欧州委員会、2018）。
すなわちアルバニアが加盟交渉に着手できなかったとしても、北マケドニアは加盟交渉に着手するはずであったとされる。事実として、北マケドニアに対して拒否権を行使した国はフランス以外にはなかった（Politico, 2019）。その意味で、北マケドニアが加盟交渉から始めるための外交努力を欠いたとは言い難い。

2. マクロンの拒否権行使とその理由の可能性

10月18日のEU首脳会議で、マクロン大統領はアルバニアと北マケドニアの2カ国の加盟交渉開始を阻止した。その予想外の行動に、ユンカー大統領は「歴史的な間違い」とまで言い放った（Express, 2019）。会議後、EUの外交官は、デンマークとオランダもアルバニアとの協議を開始しないことで合意したことを確認した（Euronews, 2019）。すなわち、北マケドニアはフランスだけが不承認となった。この結果を受けて、欧州理事会は2020年5月にザグレブで開催されるEU・西バルカン諸国首脳会議までに拡大問題に回帰することを決定した（European Council, 2019）。
この外交判断は、アルバニアと北マケドニア双方にとって厳しいものであった。特に北マケドニアは、その名称に関するギリシャとの交渉で大きく譲歩した。数日後、北マケドニアのゾラン・ザエフ首相は、「我々はまだ失望しており、怒っており、少し不満だ。なぜなら、我々はEUから、我々が譲歩すれば、彼らも受け入れるという約束を得たが、彼らは失敗したのだ」と述べた（Politico, 2019）。
マクロンのこの外交的決断は、EUのさらなる改革を追求するためになされたものである。彼は、EUサミットの後、新規加盟国を増やす前に、EUが自ら改革しなければならないと主張した。特に、加盟プロセスの改革を訴えたのである（Politico, 2019）。このEU加盟と同様に、フランスはドイツに対抗して、さらなる「ヨーロッパ化」を促進することをEUに要求し続けてきた。事実として、EUのシステムは長年にわたり機能不全を示してきた。Brexitや欧州懐疑の他に、いくつかの改革を実施できなかったことが構造的な問題の根源にある。例えば、ギリシャ危機が発生した後も、共通財政政策の統合は実現されていない（遠藤, 2016）。

ドイツとフランスでは、改革に対する姿勢が異なると言える。ドイツは、財政政策の統合というドラスティックな改革に着手する気はないようである。一方、マクロン氏は、EU を国民国家として機能させることにこだわっている。マクロンは、「私の目標は、我々が直面している課題に対する答えを提示することであり、それは我々がやっていることだ」、「私は非常に現実的だ」と述べている。今日、私たちは何を持っているのか？何もない。明日はどうする？ユーロ圏共通の予算だ。" (ポリティコ、2018年)
彼がEU改革を進める理由は、彼の政治的意思だけでなく、フランス世論にもある。フランスでは、いわゆる黄色いベスト運動が政府の政策に反対し続けており、その批判はマクロン氏に向かう傾向がある。政治的マニフェストとして「Frexit」を掲げる政党の運動と人気はまだ終わっていない（Lucy Williamson, 2019）。フランスの国内政治を観察していると、フランス大統領がEU圏を拡大することに積極的になることは困難である。
それゆえ、北マケドニアとアルバニアの外交努力が不十分であったとは言い切れない。この判断は、むしろEU改革をめぐる独仏の政治的駆け引きによるものである。また、EUに懐疑的な姿勢をフランス国民に印象づけるマクロン大統領の戦略ともいえる。
改革を促進するために、マクロンは反イスラムのイデオロギーを利用しようとしている。マクロンは「この地域を心配するならば、最初の問題はマケドニアでもアルバニアでもなく、ボスニア・ヘルツェゴビナだ」と述べている。EU加盟国の）クロアチアのすぐ隣で時を刻み、ジハーディストの帰還という問題に直面している時限爆弾だ」（Aljazeera, 2019）。彼の発言を、カール・カール・シュミットが著書『政治的概念』（Schmitt, 1932）で提唱した枠組みで分析することは可能であろう。その論理では、政治は敵味方の区別を基礎としている。マクロンは、EU加盟国間の強い結びつきを維持するために、イスラムを敵として例示したといえる。

3. 西バルカン諸国と EU 加盟国への影響

2カ国との加盟交渉を延期したことで、西バルカン諸国の一部は中国やロシアに接近した。つまり、マクロンの意思決定は、中国とロシアにより多くの力を与えることに貢献したのである。西バルカン諸国の指導者の多くは、マクロンの決断に失望したというコメントをメディアに寄せた。
セルビアはEU首脳会議でこの決定に対して西バルカン諸国の中で最も早い反応を示し、中国やロシアに接近する良い口実とした。EUサミットの後、セルビア大統領は「EUの決定は、アルバニアと北マケドニアの両国の改革努力にもかかわらず下されたもので、『すべては我々次第ではない』ことを明確にした」と述べ、EUがバルカン2カ国との加盟交渉を拒否したことは、中国やロシアとの関係を緊密にするという彼の政策を正当化すると付け加えた（欧州西バルカンズ、2019年）。この発言は、西バルカン諸国の国民の失望を明確に反映し、EUは西バルカン諸国を一刻も早くEUに統合すべきと警告している。

さらに、EUサミット後、セルビアが新興国に対して具体的な一歩を踏み出したことを観察することができる。セルビアは10月にロシア主導のユーラシア経済連合と自由貿易協定に調印した。この協定はEU加盟要件と相容れないものであり、少なくともEU加盟前に撤回しなければならない（Jasmin Mujanović, 2019）。11 月、中国国家主席はセルビア首相と会談した。政治的相互信頼を引き続き深め、二国間の包括的戦略パートナーシップをさらに高めていくことを確認した（新華社、2019年）。このように、セルビアはロシアと中国に接近した。
候補国からの否定的な反応や行動に加えて、EU加盟国はEU改革への意欲をある程度示している。サミット後、EU拡大の改革に関する 2 つの具体的なプランが提示された。第一案は11月にフランスから提供され、第二案は12月にEU加盟国9カ国が一緒に起草したものである（European Western Balkans, 2019）。第2次草案は、フランス草案に対する反動で提供されたといえる。
フランスの草案は、候補国に対してより多くの障害を与え、EUの改革を要求するものである。政治的メッセージは、プロセスの開始直後から法の支配を確認することを強要し、すでにEUで断行されたユーロ圏改革、防衛統合、民主主義の強化に関する話をすることである。この提案はEU加盟をより困難にし、西バルカン諸国を新規加盟国として受け入れる代わりに、フランスはEU自体の抜本的な改革を実施しようとする（Atlantic Council, 2019）。フランスの意図は、候補者の交渉入りを阻止することで、他の加盟国を説得し、EUの改革を実行させることである。
また、一定の基準を満たさなくなった、あるいは公約を果たさなくなった候補者は、それまで得ていた権利を徐々に失うべきだという提案も含まれている（European Western Balkans, 2019）。これは、すでにEU加盟から遠ざかっているトルコが、候補国として持っていたものを失うべきことを意味している。イスラム諸国を批判することで、EU加盟国から一定の同意を得ようとするのである。
第2次草案では、オーストリア、チェコ、エストニア、イタリア、ラトビア、リトアニア、マルタ、ポーランド、スロベニアが参加し、「拡大プロセスの強化と西バルカン地域の統合の持続と加速のための要素」と題する提案を提出した。それによると、「加盟への強化されたアプローチ」は、「EUの公約に応えるために、遅くとも2020年3月までに行われるべきアルバニアと北マケドニアとの加盟交渉開始に関する決定を害することなく」行われるべきであり、9カ国は「EU内部改革は拡大の前提とはなりえない」（Jacopo Barigazzi, 2019）と宣言している。この提案は、EU加盟のためにさらなる障害を置くことに関して、明らかにフランスの提案に反対するものである。それらのEU加盟国の優先順位は、一刻も早く新加盟国を受け入れて利益を得ることである。その場合、EU の改革は優先されない。
西バルカンの指導者たちが懸念しているのは、拡大のルールをより難しく変えてしまうことである。モンテネグロ大統領によれば、「EUのさらなる拡大政策と、この政策が継続されるかどうかは、EU加盟国だけでなく、ヨーロッパの一部であるバルカン諸国も参加して議論されるべきだ」（現代外交、2019年）。地政学的、経済的な観点から、西バルカン諸国はEU加盟に向けた努力をすることになる。拡大のハードルが高くなれば、西バルカン諸国は、EUから新興国への関心を加速させるだろう。

おわりに

本稿では、アルバニアと北マケドニアの EU 加盟交渉の開始に関して、エマニュエル・マクロンがフランスの拒否権を行使して阻止した外交行動について分析した。この政治行動は、候補国の準備不足だけでなく、マクロン大統領の政治的意思とEU新規加盟国受け入れに反対するフランス世論を背景に行われたといえる。彼の発言は、カール・シュミットが提唱した「政治は敵味方の区別の上に成り立っている」という枠組みで分析することが可能であり、イスラムをEU加盟国間の強い絆を維持するための敵として描いたと言える。
この会談の結果、2カ国との加盟交渉が延期されたことで、西バルカン諸国の一部はロシアや中国に接近することができた。この決定に対して最も早く反応し、ロシアや中国に接近したのがセルビアであったと言える。
EU側からは、サミット後、EU拡大の改革に関する2つの具体案が示された。フランスの案は、候補国に対してより多くの障害を与え、EUの改革を求めるものである。第二案は、フランス案への対応として提出されたものである。第2案は、EU改革の必要性には同意しているものの、改革を新たな交渉開始の前提にすべきではないとしている。
EUは内部問題を抱え、それに比例して批判の声も大きくなっている。EUから見た西バルカンの地政学的重要性を考えると、中国やロシアの支配下に置かれることを単純に放置してはいけない。欧州内の領土と能力が重層的な中で、政治的、財政的、地理的な分野から様々な困難が生じている。EUというプロジェクトを、カール・マルクスが思い描いた共産主義のような、もう一つの失敗した国家プロジェクトとして描くのはまだ早すぎるが、この先は決して容易ではない。

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