東京の都市公園の防災地理学的調査
新しい公園行政と防災機能
－豊島区・渋谷区の事例研究：関東大震災100年に寄せて－
Ⅰ はじめに
⒈ 研究の背景と目的
2023年9月をもって、関東大震災から100年を数える。関東大震災では、「震災時、公園・空地への避難によって助かった市民が非常に多かったことを受けて[1]」、震災後の東京で公園の設置が進んだ経緯がある。首都圏における地震のリスクは相変わらず高く、東京に位置する現在の公園も100年前と変わらず防災に資する大きな役割を負っているといえよう。
他方、公園をめぐる行政は変革の時を迎えている。2004年には都市公園法の改正により民間事業者の参入条件が緩和[2]、2017年には同法の改正で「公募設置管理制度（以下、Park-PFI）」が導入され[3]、公園内での飲食店・売店等の設置と、当該施設の収益を使った園路・広場等の整備等を行う民間事業者を公募で選定することが可能となった[4]。こうした一連の改革は「民がつくる、民に任せる公園があってもいい[5]」という言葉の通り、官民連携型の「新しい公園行政」を促す点に特徴がある。
Park-PFI制度については早川ら[6]が制度当初期に着手された事業の進展を具体的に調査し報告、塩見ら[7]が都市公園を経営資源と捉える民間事業者の意識情報の把握を図り、本制度の実装の具体的な方向性を提示している。こうしてPark-PFI制度に関する先進的な調査・研究の蓄積が進んでいる一方で、防災との関連に着目する研究は途上にある。よって、新しい公園行政については防災との関連からも批判的に考察されていくべきである。
⒉ 研究手法
公園と防災をめぐる既存の研究としては、石田・薬袋[8]が東京都特別区における公園の整備計画を防災施設の充足度の観点から具体的に調査、増田[9]がオープンスペースの果たしうる防災機能に着目し都市防災と公園の配置・機能をめぐる情報整理を図っている。また、島田・中林[10]は『大都市における都市公園の防災的充足度の測定に関する手法論的研究』と題し世田谷区を事例とした充足度評価を実践、その課題と役割を示している。こうして都市公園が防災において果たす役割についてはすでに知見が蓄積されており、これらをPark-PFIとの関連において調査することで「新しい公園行政と防災機能」という視点から新しい考察を与えることが可能となる。
以上の観点と方針に基づき、本稿ではリサーチクエスチョンを「新しい公園行政が公園の防災機能にいかに影響するか」として設定する。具体的には、渋谷区におけるMIYASHITA PARK、豊島区におけるIKE・SUNAPRKを事例とし両者の対称性を明らかにした上で、官民連携型の公園が持つ防災面での課題と役割について考察する。
Ⅱ IKE・SUNPARKとMIYASHITA PARK
⒈ 調査対象となる公園の選定
「新しい公園行政」はPark-PFI制度を用いたものに限らず、民間活用事業（PPP）による公募型プロポーザルという形態をとるものもある。いずれにせよ近年広まってきた官民連携型の公園整備の方策という点では共通しているため、本稿における「新しい公園行政」とは広く官民連携型の新しい公園の整備・運営形態をとるものと定める。
この仮定のもとで東京都特別区における「新しい公園行政」としては、豊島区立としまみどりの防災公園、渋谷区立宮下公園、新宿区立新宿中央公園、渋谷区立北谷公園、渋谷区立恵比寿南一公園などが挙げられる。これらはいずれも官民連携型で整備され、すでに公園としての運用が開始されている。豊島区立としまみどりの防災公園（通称IKE・SUNPARK。以下、この通称を用いる）は造幣局東京支局跡地に新たな公園を建設する形で2020年冬に誕生した面積約1.70haの公園[11]で、UR 都市機構によるPark-PFI事業として整備[12]された。渋谷区立宮下公園はもとあった旧宮下公園を全面的に整備し直す形で2020年春に誕生した面積約1.27haの公園で、商業施設やホテル、屋上公園などからなるMIYASHITA PARKという複合施設の形態をとる[13]。公募型プロポーザルで選出された三井不動産により整備[14]された。以上の通り、IKE・SUNPARKとMIYASHITA PARKは新しい公園行政のもと官民連携型でいわば「ゼロから」整備された面積1ha台の公園である。他方、残りの３公園はこれらとやや性格を異にする。新宿中央公園では2020年夏、Park-PFI事業として公園内の一部にSHUKUNOVAという交流拠点施設が整備された[15]ものの、公園の面積が約8.81ha[16]と広大なこともあり民間の参入は限定的だった。また北谷公園・恵比寿南一公園はそれぞれ面積約0.096ha[17], 0.202ha[18]とそもそも公園自体が小規模である。したがって、官民連携型の「新しい公園行政」を調査する上では民間の参入規模という観点からIKE・SUNPARKとMIYASHITA PARKの二つが好例と言え、両公園は面積規模に大きな差異がなく比較対象としても適している。
⒉ 二公園の対照性
IKE・SUNPARKとMIYASHITA PARKは官民連携型整備の規模としては同程度であり完成の時期も2020年と重なりを見せるが、防災面では大きな対照性が存在する。
IKE・SUNPARK（図１）は正式名称を「としまみどりの防災公園」とするように防災機能の拡充を公園の中心的な要素としている。災害発生時には「区の防災拠点として、ヘリポートや救援物資の受入・集配場所等として機能」するほか「防災倉庫や災害用トイレ、震災対策用応急給水槽や深井戸などの防災施設が」用意されている[19]。
一方、MIYASHITA PARK（図２）は商業施設としての性格が強く、防災に果たす役割は目立ちにくい。三井不動産によれば当公園の再整備によって「耐震性能も向上し、災害発生時には周辺地域滞在者などの帰宅困難者の一時退避場所として機能[20]」するという役割が与えられているものの、実際に防災に資する設備としては「非常用発電機の72時間対応や緊急排水槽の設置によるトイレ対応[21]」が挙げられている程度である。なお、これらの防災設備は商業施設やホテルの一部に備えられており公園内に位置しているわけではない。
以上のような防災機能の充足度評価は表に整理して比較することができる。石田・薬袋による研究[22]は都市公園における具体的な防災施設として評価に用いる対象を表１のように整理している。これらの防災施設の有無を整理して防災機能の充足を評価するモデルを石田・薬袋モデルと呼ぶこととする。なお、石田・薬袋による研究は当モデルを東京都特別区の防災計画の記載有無の整理に用いている。今回は、この石田・薬袋モデルを改良してIKE・SUNPARKとMIYASHITA PARKの防災充足度を比較する（表２）。なお、石田・薬袋モデルの「ソーラー公園灯」は非常用照明設備の具体的名称として位置付けられるため、筆者作成のモデルでは非常用照明設備とし、「備蓄倉庫」は具体的に「備蓄倉庫(:消化救急等資材)」と記述する。この上で、これに含まれない食料等の備蓄を「防災備蓄(避難時用)」として追加し、ヘリポートの有無、防火樹林の有無、避難しやすい設計につくられているか否かという３つの基準も新たに追加した。二公園の防災設備の有無を判定する上では事業主等による計画書[23] [24] [25]における記述を参考とし、当該施設があった場合には表の右欄に計画書内での呼称・説明を転記した。
表２によれば、IKE・SUNPARKとMIYASHITA PARKの防災機能に大きな差があることは一目瞭然である。IKE・SUNPARKは防災公園として整備されただけあって十分な防災機能が揃っており、その内容が計画書等内でも明確に示されていた。一方、MIYASHITA PARKについては、細長い土地を立体型で使っているという地形的制約はあるにせよ防災機能の不足を指摘できる。事業者発表の資料内で防災備蓄(避難時用)の機能を隣接の宿泊施設が担うことが示唆されてはいたものの、明確にどのような資材がどの部分に備蓄されているかは示されていなかった。全体を通して防災面の設備投資が希薄な印象を受けるほか、有事の対策をめぐる想定や取り組みが公にされていなかった。
表 1：石田・薬袋モデル
表 2：IKE・SUNPARKとMIYASHITA PARKの防災施設
Ⅲ 整備計画の策定と防災機能
⒈ 計画策定の背景と経緯
こうしてIKE・SUNPARKとMIYASHITA PARKはともに「新しい公園行政」で整備された面積1ha台の公園であるという共通性に反して、防災機能の面では大きな差異を見出すことができる。こうした防災機能の差はいかにして生まれてきたのだろうか。
IKE・SUNPARKの整備に至る背景として、豊島区では以前から防災公園の整備を求める声があった。「昭和59(1984)年には、豊島区町会連合会から約10万20000人もの署名とともに、造幣局の跡地を地域に合った防災公園として活用してほしいという意見が出されて」おり、そうした住民の声もあって「平成25(2013)年に造幣局の移転が正式に決ま」ってからは豊島区がUR都市機構に依頼する形で防災公園整備の計画を進めた[26]。地域の側から防災公園を求める声があったのは、造幣局跡地が木造密集地域に隣接していたことによる[27]。計画の策定にあたっては学識経験者を含めながら防災公園に必要な役割や機能が検討された[28]ほか、５回に渡る「造幣局地区防災公園ワークショップ[29]」を通じ区民からも意見が汲み取られた。その後、UR都市機構の「防災公園街区整備事業」のスキームを用いて防火樹林やヘリポートの設置など、地域の災害リスクに即した防災公園の整備が可能となった。したがって、IKE・SUNPARKは豊島区が地域のニーズを整備計画へと適切に盛り込み、民間活力を用いてそれを実現させた結果であると肯定的に評価できよう。
一方、MIYASHITA PARKは路上生活者を排除しようとする渋谷区による一連の宮下公園の整備の延長上でつくられた経緯がある。渋谷区はMIYASHITA PARKの計画以前にも「公園の正常化」と題した路上生活者の排除を図り、ナイキと協定を結んで宮下公園のスポーツパーク化を図ってきた[30]。2014年には東京オリンピックに向けた活性化を目指し当公園の公募型プロポーザル事業が始動、2015年に三井不動産が選定された[31]。当事業は公園整備に公共の負担が一切ないことが特徴で、「三井不動産は総額235億2100万円（工事期間も含む34年10カ月間分）を渋谷区に支払う[32]」契約となっている。すなわち、MIYASHITA PARKは路上生活者の排除と公共負担の低減という渋谷区の意向のもと、民間事業者による公園の商業化というビジネスモデルとして誕生した公園なのである。
⒉ 犠牲となった防災機能
MIYASHITA PARKが利益重視の「商業化公園」として整備されたという経緯は、施設の防災機能の低さを弁明する根拠にはなり得ない。また、MIYASHITA PARKの整備にあたっては耐震性能の向上が防災に資するという点が強調されたが、耐震性を備えた施設を建設することなどはもはや法的に当然のことである。宮下公園の再整備をめぐってはむしろ、渋谷という地域特有の災害リスクを踏まえ当区画を防災に資する形で運用することもできたのではないだろうか、という視点が重要である。
この点において渋谷区の行政は防災の重要性を看過しているとしか言えない。令和4年３月の渋谷駅周辺地域都市再生緊急整備協議会の資料[33]によれば、「商業施設の来訪者（買物客等）は帰宅困難者となる可能性が高く、商業集積の高い駅周辺での一時退避者や帰宅困難者の大量発生が予想される」ため、一時退避場所として渋谷駅周辺地域の防災機能を拡充させることの必要性が指摘されている。渋谷駅周辺地域の事業所へのアンケート結果として、従業員以外のために飲料水、食糧、毛布等を備蓄している事業所は全体の3割を下回っているという報告[34]もあり、大量の帰宅困難者・一時退避者に対応する上で駅周辺施設での食料・生活必需品等の備蓄が求められる。こうした渋谷駅周辺地域に特有の災害リスクやニーズを踏まえれば、渋谷駅に非常に近い宮下公園の再整備は本来、防災機能の観点も含めて検討されるべきであったと結論づけることができる。「新しい公園行政」を通じて防災機能を向上させることが可能なのはIKE・SUNPARKの事例により明らかであり、問題は制度自体というよりも渋谷区の行政や整備計画策定のプロセスにあるといえよう。
Ⅳ 防災に資する「新しい公園行政」へ
−むすびにかえて−
以上の考察を端的に総括するならば、「新しい公園行政」は防災機能を向上させることも、またほとんど向上させないこともあるということになるが、これらは両極端的な事象として現れてくる。豊島区は、区民の声と地域特有の災害リスクを反映させる行政手法によって防災に資するIKE・SUNPARKを誕生させた。他方、渋谷区は地域の災害リスクを看過し、防災機能の不十分なMIYASHITA PARKを誕生させた。この比較を通して明らかになったのは行政によるコントロールの重要性である。民間事業者は行政が持たないリソースやスキームを有し公園整備にもメリットをもたらすと考えられるが、民間の参入をいかに有用なものにできるか、いかに地域の安全安心に資するものにできるかは行政の手にかかっているのだ。利益最大化を目指す民間事業者の特性上、防災機能がコストとみなされてしまうことは想像に難くない。だからこそ、「新しい公園行政」において防災面の拡充は公共の側から民間へ強く要請するべきである。また、住民や学識者の意見を取り入れていくことは防災の観点からも公共性の観点からも重要である。今回のケーススタディを通して、成功例としてのIKE・SUNPARK事業の分析も可能となった。この豊島区の事例をモデルとしつつ今後の「新しい公園行政」が防災に資するものとなっていくことを期待したい。
参考文献
※インターネットリソースはすべて2023年7月30日に最終閲覧した。
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[7] 塩見 一三男・中川 秀 徳・小松 亜紀子・金岡 省 吾・市村 恒 士 2019. 民間事業者の意識からみた「都市公園ビジネス」展開の可能性. ランドスケープ研究 82(5): 527-532.
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[12] 独立行政法人都市再生機構 都市再生部 公園課 2020. UR 都市機構が取り組む安全・安心なまちづくり−防災公園街区整備事業−. http://kenmane.kensetsu-plaza.com/bookpdf/270/fa_09.pdf.
[13] 西武造園 渋谷区立宮下公園公園概要. https://www.seibu-la.co.jp/park/miyashita-park/about/.
[14] 山田 雅子・黒田 隆明 2020. 渋谷区の宮下公園、街区名称は「MIYASHITA PARK」で6月オープン. https://project.nikkeibp.co.jp/atclppp/PPP/news/020501438/.
[15] 新宿区 2023. 新宿中央公園. https://www.city.shinjuku.lg.jp/seikatsu/file15_02_00001.html.
[16] 東京都建設局 2022. 公園調書: 15.
[17] 同: 73.
[18] 同: 73.
[19] 豊島区 2023. としまみどりの防災公園（愛称：IKE・SUNPARK). https://www.city.toshima.lg.jp/340/shisetsu/koen/2009031543.html.
[20] 三井不動産株式会社 2020. 「MIYASHITA PARK」2020 年 6 月 18 日（木）グランドオープン. https://www.mitsuifudosan.co.jp/corporate/news/2020/0227_03/download/20200227_03.pdf.
[21] 建築設備綜合協会 MIYASHITA PARK. http://abee.or.jp/designaward/past/20/docs/C-004(228).pdf.
[22] 石田 雅美・薬袋 奈美子 2021. 災害時における公園の位置付けに関する研究. 都市計画報告集 20(1): 133-138.
[23] 豊島区 2014. （仮称）造幣局地区防災公園基本計画. https://www.city.toshima.lg.jp/303/machizukuri/toshikekaku/toshikekaku/katsudojoho/documents/zouhei-141015-bousaikouen_2.pdf.
[24] 建築設備綜合協会 MIYASHITA PARK. http://abee.or.jp/designaward/past/20/docs/C-004(228).pdf.
[25] 斎藤 裕 2019. 講演 デベロッパーから見た公共空間の創造可能性. ARES不動産証券化ジャーナル : 共に市場を創る 47: 24-26.
[26] UR都市機構 2020. 【特集】「IKE・SUNPARK」（東京都豊島区東池袋）. https://www.ur-net.go.jp/aboutus/publication/web-urpress63/special1.html.
[27] 独立行政法人都市再生機構 都市再生部 公園課 2020. UR 都市機構が取り組む安全・安心なまちづくり−防災公園街区整備事業−. http://kenmane.kensetsu-plaza.com/bookpdf/270/fa_09.pdf.
[28] 豊島区 2014. （仮称）造幣局地区防災公園基本計画. https://www.city.toshima.lg.jp/303/machizukuri/toshikekaku/toshikekaku/katsudojoho/documents/zouhei-141015-bousaikouen_2.pdf : 8.
[29] 豊島区 2015. （仮称）造幣局地区防災公園のワークショップのまとめ. https://www.city.toshima.lg.jp/303/machizukuri/toshikekaku/toshikekaku/katsudojoho/documents/zouhei-ws-matome.pdf.
[30] 窪田 亜矢 2021. 「都市における『公園』」の再考. 日本建築学会計画系論文集 86(781): 1005.
[31] 同: 1006.
[32] 山田 雅子・黒田 隆明 2020. 渋谷区の宮下公園、街区名称は「MIYASHITA PARK」で6月オープン. https://project.nikkeibp.co.jp/atclppp/PPP/news/020501438/.
[33] 渋谷駅周辺地域都市再生緊急整備協議会 2022. 渋谷駅周辺地域都市再生安全確保計画Ver 2.2. https://www.toshiseibi.metro.tokyo.lg.jp/seisaku/toshisaisei/pdf/toshisaisei_keikaku_41.pdf?202204=.
[34] 渋谷駅周辺地域都市再生緊急整備協議会 2023. 渋谷駅周辺地域都市再生安全確保計画Ver 2.3. https://files.city.shibuya.tokyo.jp/assets/12995aba8b194961be709ba879857f70/085bbef3cb454edd80deb1bfd6a4c83d/anzenkakuhoplan1.pdf
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