中国による南シナ海問題は日本だけでなくASEAN諸国も苦しんでいる。

菅首相は１９日、中国とASEANの加盟国が対立する南シナ海問題について「法の支配や開放性とは逆行する動きが起きている」と批判しました。

９月にはアメリカのポンペイオ国務長官が「完全に違法だ」と批判しています。

元々ASEANは中国を含めた共産主義に対抗するために作られ、互いの国家の多様性を損なわないよう結ばれた、比較的ゆるやかな協調関係ですが、現在の状況はASEANを困難な事態に陥らせています。

今回は、FPRI（外交政策研究所）からフェリックスK.チャン氏の記事です。

Uncertain Prospects: South China Sea Code of Conduct Negotiations（原文）

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現在の状況を簡単にまとめてあるCNNの記事。時間がある方はこれを読んでからのほうが理解が深まると思います。

「強引さ」増す中国、周辺国と紛争の恐れも　南シナ海情勢

南シナ海行動規範の不確実な見通し

約20年間、東南アジア諸国と中国の外交官は、「南シナ海の行動規範」の実施について議論するために会合を開いてきた。その行動規範の目標は、ブルネイ、中国、マレーシア、フィリピン、台湾、ベトナム、そして最近ではインドネシアを含むこの地域の請求権者間の紛争から生じる可能性のある緊張を管理することである。2002年、彼らは「南シナ海における締約国の行動に関する宣言」に署名した。宣言の内容は、簡潔であると同時に狭義のものであった。宣言は、南シナ海での紛争の解決を求めるものではなく、当事者がその条件を遵守することを求めるものでもなかった。

それでも当時、東南アジア諸国連合（ASEAN）はこの宣言を大きな成果と称えていた。宣言の精神に反した場合、中国の国際的地位を危うくする宣言に署名するよう中国を説得したのである。東南アジア諸国の指導者たちは、この宣言が中国に、多国間の合意と経済協力に焦点を当てることが、国家間の対立よりも望ましいことを納得させるための第一歩となることを期待していた。しかし、時が経つにつれ、宣言をめぐる国際環境は変化してきた。南シナ海の「現場の事実」も変化した。これらの変化が相まって、宣言の署名者が、現在進行中の緊張を鎮めることはおろか、地域の緊張を和らげることができる行動規範に合意することは、さらに困難になっている。

私たちの時代の平和とは？

行動規範のアイデアは、1990年代後半にASEANによって打ち出された。それは、大国同士の競争を促さずに、南シナ海での緊張の高まりを食い止めたいというASEAN諸国の願望によって生まれた。ASEAN諸国は、大国間の競争がいかに冷戦時代に東南アジアを荒廃させたかをよく覚えていた。そのため、ほとんどのASEAN諸国は、中国との直接のバランスを取るために、米国をこの地域に招き入れることを警戒していた。また、それぞれの国の分断と権力の乏しさを考えると、紛争海域での海洋・領有権の主張の衝突を解決することがいかに難しいかを理解していた。したがって、中国に「ASEAN Way」に賛同してもらうことが最善の戦略だろうと考えていた。そして、しばらくの間、それはうまくいったように見えた。渋る中国が宣言に署名しただけでなく、翌年にはASEANの東南アジア修好協力条約にも参加した。

しかし、そのような希望に満ちたムードは短命だった。10年の後半になると、主権主張国は再び主権を主張するようになった。マレーシアとインドネシアは海洋石油開発を追求し、ベトナムはスプラトリー諸島の観光を奨励し、中国は前哨地周辺の土地を埋め立て始めた。最終的に中国は3,200エーカー以上の土地を埋め立てることになり、これは他のすべての請求権者を合わせた面積の約19倍であった。また、中国の習近平総書記が約束したにもかかわらず、前哨地を飛行場、港湾、レーダーなどの軍事施設で強化することになる。一方で、主に中国と他の主張国との間の海上での睨み合いは、これまで以上に頻繁になり、長くなり、これまで以上に多くの船舶を巻き込むことになるだろう。

約束と現実

明らかに、ASEANと中国の行動規範宣言も、それをどう実行するかの交渉も、南シナ海の緊張を低下させることはできていない。その大きな理由の一つは、ASEANの基本原則である「他国への不干渉」にある。そのため、2002年の宣言は、加盟国の国家主権の行使能力を侵害しないように書かれている。そのため、主権主張が重複することで生じる紛争の管理が特に困難になっている。この問題は2000年の宣言をめぐる協議ですでに明らかになっていた。フィリピン政府が行動規範に「海洋調査や地域資源の探査・開発などの活動から 紛争中の小島での建造物の建設に至るまで」という具体的な規定を盛り込むべきだと提案したとき、反対したのは中国ではなく、ASEANの主要メンバーの一つであるマレーシアである。

行動規範の見通しはまた、南シナ海の東南アジアの請求権者の間の結束を強めることにはほとんど貢献していない。重複する主張を考えると、彼らは互いに警戒したままである。そのため、ますます強大化する中国に直面して協力するよりも、彼らは一般的に、中国に対処するために独立した戦略を追求してきた。ベトナムは中国の海上での主張に対抗するために海戦力を増強した。一方、インドネシアとマレーシアは、中国との相違点を見せびらかし、個別外交で中国が手を引くように説得できると思っていた。その間、フィリピンは両者のアプローチの間で揺れ動いた。当初は中国に迎合し、エネルギー共同探査の協議まで行ったが、その後、マニラは立場を逆転し、中国の海上請求権に国際法廷で公然と異議を唱えるようになった(この時期、フィリピンは中国の海上請求権の行使を認めていた。フィリピンとベトナムが最も協力関係に近づいたのはこの時であった。）しかし、その後、マニラは中国に寄り添うだけでなく、安保条約の同盟国である米国からも距離を置くようになり、再び姿勢を変えた。

南シナ海での行動規範に関する協議は、中国に「ASEAN Way」の価値を示し、東南アジア全体の合意を促すものと期待されていたが、現実はそうではなかった。中国はマレーシアやベトナムの漁船やエネルギー探査船への嫌がらせを続け、フィリピンにはスカーボロ浅瀬への立ち入りを事実上禁止し、インドネシアのナトゥナ島沖の排他的経済水域にまで侵入し始めた。一方、東南アジアでの協力関係の欠如は、多国間組織の一部としてではなく、他の請求権者と個別に交渉したいという中国の長年の希望を強めている可能性さえある。確かに、ASEAN は中国を希望に近づけてはいない。だが、その逆もまた然りである。中国は、中国に反対することは対中貿易や一帯一路構想からの投資の縮小などによって、自国の将来の繁栄を犠牲にすることになると、ほとんどの東南アジア諸国を納得させてしまっている。

行動規範の難問

南シナ海での行動規範に向けての進展は、驚くほど遅いペースで進んでいる。ASEANと中国が行動規範宣言に署名した2002年から、行動規範を実施するためのガイドラインの最初の草案を作成するまでに3年を要した。それでも、2011年になるまでガイドラインが採択されることはなかった。行動規範が取り組むべき問題点を列挙した枠組みに落ち着くまでには、さらに6年の歳月が費やされた。最終的に、2018年、ASEANと中国は行動規範そのもののための単一の交渉文書草案に合意した。まだ多くの交渉が必要だが、2021年までに完成させることを目指している。

取り組まなければならない問題の中には、行動規範の地理的範囲（中国は「九段線」の主張に対応するものを好むが、ASEANはそれよりも小さいものを好む）、地域内での更なる埋め立ての禁止（ASEANはそれを好むが、中国はそれに反対する可能性が高い）、行動規範が法的拘束力を持つかどうか（ASEANはそれを好むが、中国はそれに反対する）などがある。その他の問題としては、あまり表に出てこないが、重要な問題であることに変わりはない。その一つは、行動規範の紛争解決プロセスである。南シナ海での事件の頻発を考えると、頻繁に発動される可能性があり、どのようにプロセスを作るかは、注意を払う必要がある。もう一つは、条約に加盟していない国が、全請求権者の同意なしに同海域で軍事演習を行うことを認めるべきかどうかという点である。当然のことながら、この点は中国がASEANよりも強い関心を持っている点である。

今のところ、この交渉文書の最も顕著な特徴は、何が含まれているかではなく、何を省略しているかであろう。この文書には、南シナ海の水域、地形（島、岩礁、岩礁、浅瀬など）、排他的経済水域に対する請求権者の主権主張を制限する文言が一切含まれていない。もちろん、これは現状を維持するものであるが、緊張状態を管理する行動規範の能力を損なうものである。対立する主権主張に制限がなければ、請求権者間の紛争が再発し、緊張が再び高まることは間違いないからである。

境界線の条件

一方、南シナ海の行動規範をめぐる協議の背景は、2002年に宣言が署名されてから一変した。当時、アメリカの力（とそれを利用する意思）は絶頂期にあった。中国は（アメリカの援助を受けて世界貿易機関に加盟したばかりの）経済成長を最優先事項としていた。そして、東南アジア諸国は、米国によって暗黙のうちに保証されていた地域の安定から恩恵を受けており、その見返りはほとんど求めていなかった。しかし、2020年の今そのような状況は激変している。米国は撤退し、中国は自分たちの欲望を見せることが当たり前となっている。そしてアメリカの同盟国は、ワシントンが西太平洋で有利なパワーバランスを確保できるのかどうか、東南アジアにさらなる努力を求めていたにもかかわらず、今更になって疑問を持ち始めていた。

同様に、南シナ海の「現場の事実」も変わってきた。東南アジアにとって最も重要だったのは、フィリピンが常設仲裁裁判所で中国に法的挑戦をしたことだ。2016年、同法廷は中国の「九段線」の主張には国際海事法上の「法的根拠がない」との判決を下した。これは中国を抑止するものではないが、南シナ海での中国の行動に国際的に反対する人々が声を上げることで、北京にとってはより不快な状況になった。2020年8月、オーストラリアはこの判決を中国の海上請求権を拒否した主な理由として挙げ、米国はこの判決を、この地域における新たなより強固な政策の指針としている。

もちろん、中国は南シナ海情勢に独自の変更を加えてきた。20 年前、中国は南シナ海の領有権を行使する能力が限られていた。しかし、何年にもわたって占領地を人工島にし、その上に飛行場、港湾、レーダー基地を建設し、その周辺の海軍、海上保安庁、海兵隊を強化してきた結果、中国の能力は著しく向上している。北京は現在、この地域に24時間体制で監視を維持しており、北京の選択次第で他国への圧力を高めることができるようになった。このような、2002 年の宣言以降の国際環境の変化は、ASEAN が中国との間で地域の緊張を下げる行動規範を締結することを難しくしている。

行動規範は意味を成すか？

南シナ海の行動規範については長年にわたって議論が行われてきたが、その行動規範が期待を裏切るものであることは容易に想像できる。現在想定されているように、行動規範はこの地域の緊張の中心にある主権の重なり合いの問題に対処することを避けている。さらに、2002 年以降、規範をめぐる交渉に参加してきた国々の行動を見ても、将来的に規範の精神が守られるとの確信を抱くには至らない。また、規範をめぐる長期にわたる交渉がASEANの結束を強めることにつながったわけでもなければ、中国が不可逆的な主張を棚上げすることに近づいたわけでもない。そして2020年までには、国際環境や「現場の事実」の変化により、いかなる規範も現在の緊張状態を維持する以上のことをする可能性は低くなっている。

今のところ、COVID-19のパンデミックが行動規範をめぐる交渉を鈍らせている。2020年9月に開催された仮想ASEAN外相会議では、ほとんど進展が見られなかった 。理想的には、請求権者は行動規範のための簡単なルールを作ることができる（そしてそれに従うことができる）。しかし、重複する主権主張にどう対処するかについて少なくとも部分的な合意がなければ、それは困難である。そうは言っても、東南アジアの主張国は、まずお互いの間で紛争の一部を解決することができれば、交渉の手腕を強化することができ、それによって、より大きな団結力を持って中国に近づくことができる。彼らがすべきではないのは、中国に分断された面を見せることである。中国はすでに、グループとしてではなく、２国間での取引に舵を切ることに長けていることを証明している。

ASEANと中国は、2021年に南シナ海の最終的な行動規範に合意したいと考えている。これまでのところ、2020 年の出来事を見る限り、最終的な合意に至るまでの道のりは険しいものであることが示唆されている。実際、春から夏にかけて行われた中米間の軍事演習ワンアップマンシップの前から、南シナ海ではすでに緊張が高まっていた。2020年2月には、コモドリーフ付近での遭遇時に、中国の軍艦がフィリピンの巡視船に対して初めて制圧射撃の訓練を行った。この行為は、規範の精神だけでなく、公海上でのこのような脅威を禁止する国際法にも違反していた。緊張が高まる中、それを管理するための行動規範を持つことは有益である。しかし、それが銀の弾丸になるとは思えない。