ポストコロナ時代の国際協力はどう変わるのか?

この記事を書いている現在も日本を含む世界中で新型コロナウイルスの収束の目途はついておらず、市民の生活に大きな影響を及ぼしています。
ポストコロナ時代の国際協力がどうなるか、自由に予想することは容易いですが、今回はコロナパンデミックが起きる前の援助団体のリーダーたちの声をもとにプレコロナ時代の国際協力の潮流を把握しておくことで、ポストコロナ時代の国際協力を考えるきっかけにしたいと思います。
また援助団体のオピニオンリーダーたちがポストコロナ時代の国際協力について意見を述べ始めています。今後が不透明な中時期尚早ではありますが、試験的にそれらの声をこれまでの国際協力の潮流と比較することによっても、国際協力の潮流がどう変化するのか(または変化しないのか)を考えていきたいと思います。

1. プレコロナ時代に進みつつあった国際協力の潮流

プレコロナ時代の援助団体のリーダーたちの声を集めたものに、アメリカのブルッキングス研究所がまとめた報告書“Global development disrupted: Findings from a survey of 93 leaders (2019)”があります。この報告書は2018年、政府、国際機関、財団、NGOなどの援助団体で働く93の経営陣や職員に対して、昨今の開発分野の変化や、所属組織の適応についてインタビューしたものです。
プレコロナ時代の国際協力の状況は一言で言うとタイトルにもあるように「分裂(=disrupted)」なのですが、報告書の内容を7つのキーワードにまとめてプレコロナ時代の援助団体の実情を紐解いていきたいと思います。

キャプチャ1

上の円グラフは2018年に93の援助団体で活動する人たちに、今後5-10年で国際協力はどう変わるか?と質問したときに出てきた回答のテーマです。
多いテーマから順に、「収入・資金」、「民間」、「ローカライゼーション」、「新規のアクター」、「テクノロジー」、「中国」となっています。

1.1. 収入・資金

援助組織の一番の関心事は【お金】で、インタビューの際、収入・資金に関する話が131回も言及されました。記事の中では、開発課題の根本的な解決には長期的な努力が必要な一方で、政府のODAが減少し、短期間の資金で結果を出さないといけないODAのスキームに困っている団体の様子も紹介されています。短期間で定量的なアウトプット産出を求められるため、現場の柔軟性はなく、質の高いプロジェクトを運営するのは難しいという声もありました。
昨今SDGsの目標にあるように多様な開発課題に取り組んでいく必要性は認識されています。一方で、援助額は増えておらず、援助団体は財源を確保するのに苦戦しています。このような状況ではプロジェクトの効果を満足に出すのが難しく、職員の確保・育成に時間をかけるのも難しいです。

一方、途上国・中進国内の国内の税収・民間資金の活用、自ら商品やサービスを販売するなど、新しい資金の生み出し方に対してポジティブな意見も挙げられています。既に既存の欧米政府とは別に、中国やインドのような新興国や民間の財団や企業の新しいファンディングソースが生まれています。これらの新しいソースに期待の声が寄せられる一方で、これまで重要視されてきた支援(インフラへの投資や人道支援)が容易に得られないといった課題も挙げられています。

1.2. 民間

インタビューの中で、民間が国際協力に新しく進出しているという認識がたくさん挙げられました。政府は、ビジネスの力は雇用を促進し、イノベーションを推進し、税金を納め、貿易を拡大するため、国際協力における重要なパートナーと認識しているようです。
ケニアではM-pesaという電子マネーが普及し、銀行口座を持たない貧困層でも小口送金が可能な革新的なモバイル送金システムが出来上がりましたが、元は英国の開発省がボーダフォンとケニアの携帯会社を支援したのが始まりでした。このように援助機関が民間企業に事業を実践させる例に加えて、ビルゲイツやザッカーバーグのように自ら財団を作り事業を実践・投資する例もあります。
国際協力における複雑な課題を、民間が政府、国際機関、NGOと協働していく必要性は認識されていますが、NGOの経営者は民間との協働の合意が難しいという声を挙げています。またビジネスの社会的なインパクトを測る難しさも指摘されています。

1.3. 中国

中国についての言及も多く、民間の次に多く言及された新しいアクターでした。中国は新しい資金をもたらし、これまでの開発課題の優先順位を変え、国際協力を変えつつあるとまで指摘されています。中国の伸長に対して、プライベートセクターからは否定的な回答は少ない一方で、政府や非営利団体からは人権やガバナンスに関する懸念から懐疑的な回答が多くありました。
インタビューで挙げられた懸念に付け加えると、中国はOECDのメンバーではなく、ODA開発援助の枠組みでの国際協力を実施していないので、国際協力の実態が正確に分かっていません。また援助の見返りに天然資源の掘削権を得るといった政治的・経済的な目的があるTied-aidであるとの批判もあります。債務不履行になったスリランカが港を中国に租借しないといけなくなったように、中国の途上国へのローンにより、途上国が債務の罠にはまってしまう危険性もあります。また国際社会が強調して国際協力に向かっていく必要性が叫ばれている中でも、ドナー協調の場への参加も多くありません。

1.4. 新規のドナー

インタビューの中で民間や中国というアクターに加えて中進国やインドといった国際協力の新しいアクターについて多くの言及がありました。このアクターの多様化は、ドナー間の協力(援助協調)にも影響し、従来の欧米の「少数」のドナーによる共通の取り組みから、より『分断』され、『分散』された取り組みに変化しているという回答も聞かれています。
インタビューの中には明記されてはいなかったのですが、民間・中国に加えて影響力を増しているのが、中東のオイルマネーをバックにしたドナーです。特に教育分野ではEducation Above AllやDubai CaresなどカタールやUAE発の大きな財団が大きなアクターとして認識されています

1.5. ローカライゼーション

従来のドナー中心の援助の進め方の反省により、コミュニティのリソースや地方政府を用いるローカライゼーションが加速しているという指摘もありました。援助機関は地方政府や地方組織の方がコミュニティに対して説明責任があり、その近さが新しく大きな力なのだ、と主張する意見もありました。一部の専門性がある人材を除き、外国人の援助関係者の役割も小さくなっていくとの予想もあり、開発課題の解決は外国人よりもローカルの文脈を良く知るその土地の人の方がより良い解決ができると、このローカライゼーションの流れをポジティブに捉えるリーダーがほとんどでした。
ローカライゼーションはローカルのアクターのオーナーシップを高め、これまでの援助依存体質をなくしていく重要なプロセスではあるのですが、政府やドナーにお金とキャパがないから地方に責任を丸投げしてしまえというネオリベラル的な背景も裏にはあるということに注意が必要です。ローカライゼーションを進める前に、ローカルで開発課題を解決できる人材や制度を育成しておく必要があります。

1.6. テクノロジー

テクノロジーの答え方の切り口は様々ではあるものの、テクノロジーが国際協力のスピードを上げ、効果的なものにし、革新をもたらすなど期待の回答が多く示されました。具体的にはAIやビッグデータを使った取り組みなどへも期待が寄せられています。一方で、NGOの中には急速に変化するテクノロジーの環境に追いつくのに苦労し、コミュニティや貧困層へのアプローチに関して自身の存在価値を問い直している団体もあるようです。テクノロジーの利用に関しては、ポジティブな意見が目立つものの、セキュリティの脆弱性を心配する声や、強権的な政権がテクノロジーを使い、市民をコントロールすることに使われてしまわないか心配する声もありました。

1.7. 政治の強権化

最後が政治の国際協力への影響です。政治の影響や援助団体の狭まる活動領域を心配する声は今回のインタビューを通して多く上がっています。まず、ナショナリズムやポピュリズムが跋扈する先進国の国内政治の国際協力への影響を心配する声が上がっています。長期的な開発目標や途上国のニーズをもとにしたものではなく、国益を重視した短期的な目標を目指した国際協力の実践への政治的な要求が高まっていることに懸念が広まっています。こうした傾向はこれまで国際協力で指導的な立場にいたアメリカにも見られ、今後アメリカの国際協力における立場を心配する声もありました。

インタビューの結果に関連して、日本においても国民が国際協力において日本の国益の観点を重視している現状が浮き彫りになっています。自国の経済状況が芳しくない状況においてはなぜ国内を差し置いて海外を支援するべきかという言説が強くなりがちです。これらの自国中心の政策により、NGOを含めた市民社会の活動領域は小さくなっていますが、この現象は何も先進国の政府にとどまる話ではありません。途上国、特に東アフリカにおいても政府のNGO規制は厳しく、NGOへの締め付けが強くなっています。

2. ポストコロナの国際協力を考える

今回のコロナショックは国際協力にどのような影響を与えるのでしょうか。現状では、「ドラスティックな構造転換が一気に進むわけではないが、いくつか特徴的な流れが顕著になる」と考えられそうです。
Devexという国際協力に関するメディアが国際協力(主に保健分野)の知識人や経営陣21名にポストコロナの国際協力についてインタビューをしましたが、インタビューの中でもプレコロナ時代の潮流と似たキーワードが並んでいます。このインタビュー記事をもとにポストコロナ時代の国際協力を占っていきましょう。

2.1. 懐事情は厳しい

アメリカの援助評価団体のGive Well顧問のエディ氏によると、コロナ以前でも少なかった国際協力のリソースはより厳しくなり、これにより援助団体は団体内でより優先順位をつけて活動せざるを得なくなると予想しています
国内のコロナ対策という大きな開発課題が存在し、経済活動の停滞による財源の削減が予測される先進国の状況を見るに、国際協力の財源は削減されることが予想されます。コロナが起きても多様な開発課題に対処していく必要性は残ったままですが、経済の停滞により途上国の貧困レベルは30年前の水準に逆戻りするという試算もあると報じられています。これが本当であればショッキングなことで、2000年から2015年まで国際社会が取り組んできた持続可能な開発目標開始時の10年前の水準に戻ってしまうということです。多様な開発課題に加え、貧困レベルの急激な増加が予想される極めて厳しい状況の中での財源不足というトリプルパンチで非常に厳しい状況が予想されます。

2.2. 中国の影響力は増しそう

プレコロナ時代同様、中国の影響力は強まると予想されています。アメリカの国際協力のシンクタンクCenter for Global Development副社長のグラスマン氏は中国の国際協力のグローバルな政策決定の指導的な立場を取ると予想しています。先日アメリカのトランプ大統領がWHOへの資金拠出を停止すると発表されましたが、これらのアメリカの対応を見るに皮肉にも中国の影響力を増大させる結果となっているように思えます。ポストコロナ時代の国際協力は、ドナー間の協調がより求められることになりそうですが、中国が他ドナーと足並みをそろえて国際協力を実践していくのか、中国発の枠組みを強化するのか、その一挙手一投足を注視していく必要があります。また中国に限らず、自国の状況が厳しく自国ファーストの政策が生まれやすい政治環境は、国際協力にどのような影響をもたらすのでしょうか。国益を重視した国際協力の勢いは高まっていくのか、今後の状況を追っていくことが不可欠です。

2.3. 民間との協働の議論が加速

欧州議会委員国際協力諮問員会の議長のトーベ氏は国際協力分野では、今後民間による事業実践や投資も惹きつけていく必要があると述べています。伝統的な援助機関の影響力が低下することが予想される中で、国際社会が協力して様々な開発課題の解決を図るのが鍵になります。民間企業にも苦しい経済状況が予想されるポストコロナ時代の出だしに、民間のアクターがいかに国際協力にコミットメントを示し政府、市民社会と協働していけるかが大切です。
ただ一つ指摘しておきたいのが、急激な民営化や過度な公的サービスの利用者負担を推し進めると開発レベルが過去の水準まで逆戻りしてしまう可能性があるということです。1980年代に経済不況に陥った途上国を支援する条件として世界銀行やIMFは財政緊縮やそれに伴う公共サービスの民営化を進めました(構造調整政策)。その結果多くの国で貧困・教育・保健などに関する開発レベルが悪化しました。民営化もやり方次第だと思いますが、最も脆弱な環境にいる人たち、子どもたちの影響を考えた上での施策が求められます。

2.4. テクノロジーへの期待、ローカライゼーションの加速

スタンフォード大学のWomenLife Health and Stanford Global Healthの所長を務めるバットソン氏は新型コロナウイルスの感染拡大により、国際保健分野においてデジタル保健技術の利用が進み、人々に受け入れられると予想し、ポストコロナ時代の保健分野(例:国民皆保険制度の導入)においても導入スピードは加速すると述べています。UNESCOの記事では、今回の危機は教育分野では遠隔教育での教育の改善に関する議論が進む契機になると指摘されています。物理的な接触が避けられる今だからこそ、テクノロジーを使った取り組みが進み、市民権を得ているように思います。
さらに人の移動が制限され、テクノロジーの導入が加速すれば、先進国の人が途上国に行って国際協力をする必要性が小さくなり、途上国の人たちに国際協力プロジェクトをローカライゼーションしていく傾向になっていくかもしれません。ローカルのキャパシティが未成熟の場合は、キャパビルの方法の再考を求められるかもしれません。

2.5. 医療・保健・衛生分野重視、教育は下火に

ヨーロッパ政治戦略センターの主任顧問のデベルテレ氏はこれまでの保健分野への投資額が少ないと指摘し、ポストコロナ時代は保健分野への投資額を増やしていくべきだと主張しています。すでに日本も東南アジア地域へのコロナ対策支援を約束しているように、今後少なくなるであろう財源の中でもコロナ対策に関連した医療、保健、衛生分野への支援に焦点が当たると思われます。他方で、重要性が軽視されてしまう恐れがあるセクターが教育です。リーマンショックの際は教育への支援額が減らされ、その結果最貧困国、最も脆弱な層への影響が甚大でした。ポストコロナ時代にまたこのような事態が起こるのではないかと不安が広がっています。教育のためのグローバルパートナーシップ(団体について詳しくはこちら)の理事長を務める元オーストラリア首相のジュリア・ギラード氏はエボラのような感染症の経験から、コロナショックにより最貧困層で、もっとも脆弱な女の子が学校に戻らず、その結果早婚・児童妊娠・児童労働が増加する可能性があるとしています。これまで国際社会が協力して取り組んできた質の高い教育機会の保障に関する努力を無駄にしないためにも、またポストコロナ時代の経済成長や発展を考える意味でも教育への投資は重要です。
(教育分野内でもSchool WashやSchool Mealなど感染症予防・栄養関連は盛り上がる可能性があります。教育分野内のサブセクターへの影響に関しては、ここでは長くなってしまうので別の機会に分析したい。)

3. まとめ

今回はプレコロナ時代の国際協力の潮流を理解することからはじめ、ポストコロナ時代の国際協力の行く末を考えてきました。まだ結論を下すには時期尚早なものの、プレコロナ時代の国際協力の潮流は、ポストコロナ時代でも継続、さらには加速することが予想されます。何か大きな社会的出来事があると、社会が180度方向転換すると思われがちですが、ポストコロナ時代もこれまでの歴史の延長線上にあるということは頭に置いておいた方がよさそうです。またこうした大きな社会イベント(過去にはハリケーンカトリーナ、9.11など)が発生したときには、政治・経済的な目標を達成するために大きな権力が働くと言われています(ショックドクトリン)。このカオスな状況を利用してアジェンダを急激に推し進めようと虎視眈々と狙っているアクターがいる可能性もあるので、お金や権力を持っている人や団体の動向を注視する必要があります。
そのような経緯もあり、今回は主に先進国の援助団体のリーダーの意見を中心にまとめました。こういったリーダーの言説は国際協力の潮流に大きな影響を与えることから動向を追うのは重要ですが、今回の分析には途上国の人たちや受益者の視点が欠けています。国際協力といえば、まだ何かを途上国の人達にGiveするというイメージが強いかもしれません。一方で過去の先進国のドナー中心の国際協力への反省や開発効果の持続性を高める観点から、プロジェクトの初めから受益者を巻き込み、プロジェクト期間が終了した後でも途上国の人たちが変化の主体となり、持続的に地域を変えていくことを目指す参加型開発の取り組みも行われています。今私たちが直接途上国に赴いて人々の声を拾っていくことは難しいですが、メディアやテクノロジーなどを駆使して途上国の人たちや受益者の視点を取り入れる努力を怠ってはならないと思います。また途上国やアフリカといった地域は一様ではなく、その地域の人々や状況も様々です。物理的な移動が制限され、資金不足で国際協力プロジェクトの計画を綿密に練るのが難しい状況ですが、【文脈】をしっかりと考慮した計画を立てることが重要です。
国際協力に従事している人たちは、今後の国際協力の潮流やドナーの動向によって方針や活動内容の再検討を迫られるかもしれません。お金がないと国際協力はできないので、こうしたポストコロナの国際協力の潮流に適応していかざるを得ないでしょう。一方で、変化により途上国の人たちの生活が長期的にどう変わるのか、さらには貧困層、女性、障害者などの最も脆弱な環境にいる人たちの暮らしにどのような影響があるのか思いを巡らすことを忘れてはいけません。受益者の視点や公平性の観点を忘れずに方針や活動内容を再検討していく必要があるでしょう。
さらに、外国人の援助関係者の役割・在り方を早急に見直す必要があります。大きな流れでは途上国に行く必要が減っていく状況や途上国の人でもできる体制が整備されていくように思います。そのような中、私たちは関与するプロジェクトやポストに日本からお金が出ていて、日本人として日本に対して説明責任を果たさないといけないからという理由だけで、途上国に赴き続けるのでしょうか。国際協力に関与する外国人としての自分の立場に自己批判的になり、自分の役割を再検討していくべきだと思います。
ただ今回のコロナショックで関心が国内に向きすぎて、かつローカライゼーションが進むので外国人は必要ないという極端な言説が生まれ、国際協力への関心が急速に薄れていくことだけは避けないといけません。そのためにも今、ポストコロナ時代の国際協力を考え、自分の役割や国際協力の在り方を考えていく必要があるのではないでしょうか。
過去の感染症や経済不況時におきた国際協力の失敗から学び、同じ失敗を繰り返さないように、早い段階からポストコロナ時代の国際協力について議論を深めておくことが大切です。是非、コメントやご批判お待ちしております。この記事がポストコロナ時代の国際協力を考える契機になれば、これ以上の喜びはありません。

山田哲也


追伸
なお現在サルタックでは新型コロナウイルスによる学校閉鎖が続くネパールの子どもたちの学びを継続させるために、自習教材の開発を行い、SNSやHPで教材を拡散しています(https://www.facebook.com/SarthakEd/)。facebookページにはネパール国内を中心に5600Likesがつき、ネパールのメディアにも取り組みが取材されました。今後 インターネットへのアクセスがない子どもたちへも紙での教材を配布したいと考えております。この取り組みを一歩前に進めるために、どうかサポートをよろしくお願いいたします。
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