実証研究紹介1５：NPM（新公共経営）は行政サービスの質を向上させたのか？

このページでは自分の専門と関連する分野を中心に、最近の査読付き学術誌（英語）での社会科学の実証・理論研究結果について紹介していこうと思います。このようなページを書こうと思った動機は、日本での政策議論や論壇等で国際的な査読付き学術誌での実証・理論研究成果にあまり目が向けられていないと思ったからです。細かい内容紹介や訳出は時間の制約上できかねますので、この投稿が論文の存在を知るきっかけ程度になればと思います。紹介した論文の送付もできかねますので、ご自身で入手をお願いします。

行政学・公共政策の分野での主要な概念の一つに、1970年代終わりから議論されてきたNew Public Management（NPM)があります。日本語では新公共経営と訳され、1990年代、2000年代に実務を中心に様々な本が出版されてきました。筆者が民間シンクタンク企業に勤務していた2000年代でも、改革派の知事によるNPM型の改革が注目を集めたこともあり、実務家を中心とした行政経営、政策評価、PFIなどNPMに関連する多くの書籍が出版され、関連する官公庁からの調査・コンサル案件も多く見受けられ、中央官庁、自治体の興味関心も高かったことを覚えています。公共経営等の名前に入れた部署等が自治体やシンクタンクに多く見られ、公共部門に民間経営の手法を持ち込むことは良いという前提が強かった気がします。

しかし、紹介されている内容は、イギリスやオーストラリア、ニュージーランド等のNPM改革を推進した国における実際の改革や手法が中心で、現在に至るまで国際的な査読付き学術誌を中心に行われている理論・実証研究上の議論は日本では十分に伝わっていなかった印象を受けます。

NPMの定義は研究者によって異なりますが、一言で言うとNPMとは「ビジネスや民間セクターでの経営手法を公共セクターで取り入れようとする試み」(Haynes 2003, p.9, Pollitt, 1993, p7 in Lapuente & Van de Walle 2020, p.463)ののことです。NPMの構成要素は１）動機付け(incentivization), ２）競争の推進(competition)、３）分割(disaggregation)に分けられます( Dunleavy et al. 2006)。

動機付けとは、一般公務員や管理職公務員や公共サービス提供の委託先の企業等に対して、業績に応じた評価を行うことです。具体的には、外発的な動機付けを重視して、一律の給与ではなく成果に応じた給与、年功序列ではなく実力主義の昇進等の仕組みを取り入れること等を指します。

競争の推進は、アウトソーシング等の業務の外部委託の推進等により、公共サービスの購入者/提供者の分離（購入者=行政、提供者=民間企業等）を促すことで、公共サービス市場に競争をもたらし、効率性を上げ、コストを抑えることを指します。

最後に、分割とは、エージェンシー化( agencification)のように、行政組織の一部を組織ミッションを基にした比較的に裁量の高い組織に再編し、説明責任と業績を向上させること、垂直型の組織から水平型の組織を目指すこと等を指します（Dunleavy et al. 2006; Lapuente & Van de Walle 2020).

行政学・公共政策でNPMの議論はPublic Administrationで出版された代表的論文のHood (1991), “A Public Management for All Seasons?”を中心に、様々な理論的論文やヨーロッパやその他の国におけるNPM改革の進展等を紹介する論文等、膨大な量の研究が査読付き学術誌や書籍等で出版されました（下記にいくつか紹介）。しかし、NPMの手法が紹介されて約40年近く経って、結局、NPM改革は実際にどのような効果をもたらしたか、特に住民にとって行政サービスの質の向上をもたらしたか、という重要な問いに対しては、実は実証研究が積み重なっていない、十分に行われていないのが実情です（Lapuente & Van de Walle 2020, Van de Walle Hammerschmid 2011)。

例えば、外部委託については、行政が外部委託を行うためにどんな要因が推進力となるかに着目した実証分析や、コスト削減効果についての実証分析は多くありますが、外部委託が行政サービスの質に与えた効果については殆ど実証分析が行われていません（Petersen et al. 2017のシステマティックレビュー論文、Dahlström et al. 2018）。このため、多くの政府で採用され議論されてきたNPMによる改革が、公共サービスの質の向上に繋がったのかそうではないのか、という疑問に対しては実証研究は明確な答えを出せていません。

このようにNPMの効果に関する実証研究が少なかった理由は、比較可能なデータの不足（例えば、Hood & Dixon, 2015を参照）、改革が不完全に終わってしまったこと、また国際比較研究については、国固有の事情による影響が強い、等が挙げられます( Lapuente & Van de Walle 2020). 今後の行政データの収集、実証分析の積み重ねが必要です。

例えば Broms et al. 2020では、スウェーデンの自治体における高齢者住宅介護満足度とサービス提供者の官民区分、競争入札における入札社数(=NPMの概念である競争性を測定）パネルデータを用いた実証分析を行い、民間企業による在宅介護の提供、競争入札における競争度合いはいずれも、満足度には影響を与えていないことを示しています。また、Dahlström et al. 2018ではスウェーデンの自治体における外部委託比率と住民の行政サービス満足度の関係を分析し、外部委託比率が高い自治体では行政サービス満足度が低くなるという結果を示しています。NPMによる行政サービスの質の効果について、信頼できるデータ収集の課題等がありますが、今後の実証研究の積み重ねが必要です。

以下、いくつかの理論・実証研究を記載します。

Hood, C. (1991). A public management for all seasons?. Public administration, 69(1), 3-19. link

NPMの代表的論文。Google Scholarでの引用数は14859 (2021年10月３日現在）

Chandra, Y., & Walker, R. M. (2019). How does a seminal article in public administration diffuse and influence the field? Bibliometric methods and the case of Hood's “A Public Management For All Seasons?”. International Public Management Journal, 22(5), 712-742. link

書誌学的手法を用いて、NPMの代表的な論文Hood 1991が行政学（PA）分野の知的構造にどのように拡散し、影響を与えたかを明らかにした画期的な論文

Lapuente, V., & Van de Walle, S. (2020). The effects of new public management on the quality of public services. Governance, 33(3), 461-475. link

査読誌GovernanceでのNPMに関する特集号の巻頭論文

Broms, R., Dahlström, C., & Nistotskaya, M. (2020). Competition and service quality: Evidence from Swedish residential care homes. Governance, 33(3), 525-543. link

上記で紹介したスウェーデンの在宅介護データを使った実証研究論文

Dahlström, C., Nistotskaya, M., & Tyrberg, M. (2018). Outsourcing, bureaucratic personnel quality and citizen satisfaction with public services. Public Administration, 96(1), 218-233. link

上記で紹介したスウェーデンの自治体の外部委託比率データを使った実証研究論文

Petersen, O. H., Hjelmar, U., & Vrangbæk, K. (2018). Is contracting out of public services still the great panacea? A systematic review of studies on economic and quality effects from 2000 to 2014. Social Policy & Administration, 52(1), 130-157. link

外部委託の効果について、2000-2014年に出版された論文のシステマティックレビュー論文

Lapuente, V., Suzuki, K., & Van de Walle, S. (2020). Goats or wolves? Private sector managers in the public sector. Governance, 33(3), 599-619. link

著者による査読誌Governanceでの共著論文。ヨーロッパの上級公務員データを用いて、民間企業勤務経験は公平性や公正性などのウェーバー型官僚制における中心的な価値観を損なう可能性があるかどうかを分析。

Aoki, N. (2015). Institutionalization of new public management: The case of Singapore’s education system. Public Management Review, 17(2), 165-186 link

シンガポールの教育制度でNPMが定着する過程を分析した論文

その他主な論文

Hood, C., & Peters, G. (2004). The middle aging of new public management: into the age of paradox?. Journal of public administration research and theory, 14(3), 267-282.

Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S., & Tinkler, J. (2006). New public management is dead—long live digital-era governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 16(3), 467-494.

Diefenbach, T. (2009). New public management in public sector organizations: the dark sides of managerialistic ‘enlightenment’. Public administration, 87(4), 892-909.

Kuhlmann, S. (2010). New public management for the ‘classical continental European administration’: Modernization at the local level in Germany, France and Italy. Public Administration, 88(4), 1116-1130.

Hammerschmid, G., Van de Walle, S., Andrews, R., & Mostafa, A. M. S. (2019). New public management reforms in Europe and their effects: Findings from a 20-country top executive survey. International Review of Administrative Sciences, 85(3), 399-418.

Van de Walle, S., & Hammerschmid, G. (2011). The impact of the New Public Management: Challenges for coordination and cohesion in European public sectors. Halduskultuur, 12(2).

Andrews, R., Beynon, M. J., & McDermott, A. (2019). Configurations of New Public Management reforms and the efficiency, effectiveness and equity of public healthcare systems: a fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis. Public Management Review, 1-25.

Christensen, T., & Lægreid, P. (2011). The Ashgate research companion to new public management: Ashgate Publishing, Ltd.

Lægreid, P. (2017). New public management. In W. R. Thompson (Ed.), Oxford Research Encyclopedia of Politics.　doi:10.1093/acrefore/9780190228637.013.159

Pierre, J., & Painter, M. (2010). Why legality cannot be contracted out: Exploring the limits of new public management. In M. Ramesh, E. Araral, & X. Wu (Eds.), Reasserting the public in public Services (pp. 61-74): Routledge.

Diefenbach, T. (2009). New public management in public sector organizations: the dark sides of managerialistic ‘enlightenment’. Public Administration, 87(4), 892-909.

Goldfinch, S., & Yamamoto, K. (2019). Citizen perceptions of public management: Hybridisation and post-new public management in Japan and New Zealand. Australian Journal of Public Administration, 78(1), 79-94. doi:https://doi.org/10.1111/1467-8500.12330