社会と土木の100年ビジョン－第４章　目標とする社会像の実現化方策　4.9 国土利用・保全

本noteは、土木学会創立100周年にあたって2014（平成26）年11月14日に公表した「社会と土木の100年ビジョン－あらゆる境界をひらき、持続可能な社会の礎を築く－」の本文を転載したものです。記述内容は公表時点の情報に基づくものとなっております。

4.9 国土利用・保全

4.9.1 目標

（1） 目標を定める際の視点
国土利用・保全の目標を定める際に重要な点は以下のとおりである。
① 安全・安心な国民生活の維持
② 国土及び社会基盤の維持
③ 国土の地理的特徴の反映
④ 経済の発展

（2） 人口減少下での持続的発展を可能にする国土利用
人口減少は基本的には、経済発展にはマイナス要因である。経済発展は、人やモノが動き、それによって生じる個人消費の総和の拡大という見方もできる。人口と人やモノの動きの総量は正の相関になることから、人口減少は、この個人消費の減少を招く大きな要因となると考えられるためである。
したがって、我が国が将来持続的発展を目指すのであれば、人やモノの動きを活性化することで、人口減少というマイナス要因に打ち克つことが不可欠である。この方策のひとつは、国土利用を見直し、これまで人やモノの動きが少なかった地域及び地域間において、人やモノの動きを活性化していくことが必要である。その際に重要な点は、日本列島の特徴を踏まえた国土利用を構築することである。

（3） 海に囲まれた海洋国家のメリットを生かした国土利用
我が国の陸地面積は約38 万平方キロメートルで、世界では第61 位であり、広大な国土とは言い難いが、一方、領海と排他的経済水域の合計では世界で第6 位の広さを有している。
これまで、我が国の国土については、脊梁山脈におおわれており、平地が多いフランスやドイツ等と比較して陸上での移動が困難な点や利用可能な土地の少ない点等がクローズアップされ、そのデメリットをいかに克服するかが重点的に語られてきた。
今後は、広い海洋を有するというメリットに改めて注目して、この広い海洋を生かした国土利用を考えていくことが重要である。

（4） 国土の強靱化
平成25 年12 月に、政府がとりまとめた国土強靱化政策大綱によると、いかなる災害等が発生しようとも、
1)人命の保護が最大限図られること
2)国家及び社会の重要な機能が致命的な障害を受けず維持されること
3)国民の財産及び公共施設に係る被害の最小化
4)迅速な復旧復興
を基本目標として、「強さ」と「しなやかさ」を持った安全・安心な国土・地域・経済社会の構築に向けた「国土の強靱化」（ナショナル・レジリエンス）を推進することとしている。このような考え方も踏まえ、国土の強靱化において、国土利用・保全の上で、最も重要な事項は以下の点と考える。

①分散型国土の構築
東京一極集中の緩和は、1990 年前後から国民的に議論されてきたが、政治面及び経済面での機能が、未だ首都圏に集中している状況は大きく変わってはいない。
我が国は、100 年単位でのこれまでに歴史に照らせば、災害多発期に入ったとみる有識者は多く、首都直下型地震の発生もあり得るとの前提に立てば、東京一極集中の状況は国の持続的な発展を妨げる大きな要因であるといえる。
経済面でみると、地域間・企業間等において、相互連携を深めつつ、必要な機能の分担・バックアップを図ることが重要である。
政治面で見ると、1990 年前後から、首都移転の案が国政においても議論された経緯もあるが実現には至っていない。少なくともバックアップ機能を全国でどのように分担していくのかについて早急にまとめなければならない。

②基幹交通軸のリダンダンシーの確保
大規模な災害や事故が発生した際、持続的な経済社会活動が実現できるかどうかは、基幹となる交通軸が確保できているかに大きく左右されることは、東日本大震災をはじめ近年発生した災害でも実証されている。
高速道路についてみれば、全体の約7 割以上が開通した現在、国土全体の大半が高速道路網に30 分以内で到達できる状況になったが、そのうち約半分は、1 本の高速道路が通行止めになると、高速道路ネットワークとしては途絶される状況にあり、リダンダンシーが確保されていない。
基幹的な鉄道網を含め、基幹交通軸のリダンダンシーの確保は重要な課題である。

（5） インフラの高齢化への適切な対応
我が国の橋梁などのインフラは、高度成長期に建設されたものが多く、それらのインフラが今後急激に高齢化していくことになる。たとえば、橋梁は建設後の平均経過年数は現在約35 年であり、今後20 年間に多くの橋梁が更新時期を迎える。しかしながら、我が国の財政状況は、今後とも極めて厳しい状況であることから、この急激に増加する更新需要を、何とか平準化する工夫が重要である。
また、平準化によっても財政的観点より維持管理が難しい場合は、近隣施設との統廃合や撤去などについても検討する必要がある。
さらに、更新時期には、必然的に現インフラを取り壊すことになるが、その際にそのインフラを現在のニーズに相応しいものにバージョンアップすることが重要である。その一例として、大都市部の高架式の高速道路の地下化による都市景観等の向上等があげられる。

（6） 中山間地域及び国境線の保全
我が国は、少子高齢化の影響などにより、中山間地域での集落の維持が難しい地域、いわゆる「限界集落」が今後増加することが予想されている。人が住まなくなり、かつ人の行き来もなくなってしまうと、我が国の国土の保全面で大きな影響が予想される。中山間地域が荒れ放題になると下流域の治水面等での安全の確保や生態系の維持も確保されない。そのような事態を回避するためには、住民の定住方策の推進とともに、住民がいなくなった地域を徐々に自然に戻していくことも重要な課題である。
また、沖ノ鳥島及び南鳥島の海岸保全に示されるように、国境線の維持に不可欠な海岸保全がされず浸食されると排他性経済水域を含む領土や領海の減少を招くのである。
このように、国土の保全の観点及び領土や領海の維持の観点で、山間地域及び国境線の保全は重要な課題である。

（7） 新たな国土計画の策定
以上のような観点を、主要な内容として、人口減少下での持続的発展を可能にする新たな国土計画を、国民的な議論の上で策定し、国民全体で共有すべきである。　

4.9.2 現状の課題

（1） 新たな局面における国土の利用・保全の基本的方向の確立
これまでは、主に4 次にわたる全国総合開発計画が、国土利用の長期計画として国民の大勢の間で共有され、政府、国民及び企業は、概ね同じ目標に向かって我が国の発展を目指して歩んできた。
平成に入って間もなく、財政状況の悪化や政府に対する国民の信頼感の減少等の理由で、国土のグランドデザイン策定に対する求心力が低下した。その中で、平成10 年には第5 次の全国総合開発計画が、また、平成20 年には国土形成計画が作成されたものの新たな具体策が乏しいことや必要な財政規模が示されない等の理由で我が国の今後の指針としては不十分であった。
このような状況において平成26 年7 月に国土交通省は「国土のグランドデザイン2050～対流促進型国土の形成～」を策定した。これは本格的な人口減少の到来、巨大災害の切迫等に対する危機意識を共有し、2050 年を見据え、未来を切り開くための国土づくりの理念・考え方を示したものである。その重要概念は「コンパクト＋ネットワーク」としており、人口減少下において、各種サービスを効率的に提供するためには、コンパクト化とネットワーク化により各種の都市機能に応じた圏域人口を確保することが不可欠としている。
今後、「国土のグランドデザイン2050」に引き続き策定が求められる新たな国土計画においては、財政面を含めたより具体的な方策が盛り込まれる必要がある。

（2） 急激に進展するインフラの老朽化
平成24 年12 月の中央自動車道笹子トンネルの天井板落下事故を契機に、老朽化する我が国のインフラの維持更新が注目されてきた。
我が国のインフラは高度成長期に建設されたものが多く、橋梁について今後10 年後には建設後50 年以上経過したものが43% に至るなど急激に老朽化が進展する。これらの更新需要にどのように対応するかは最大の課題の一つである。
このインフラの維持更新は、将来莫大な財政負担が生じるとの理由で、我が国の持続的発展の足を引っ張る要因として認識されている面がある。しかしながら、この維持更新の需要増は内需の拡大になること、及びインフラの維持更新に関する技術開発などを進め、今後同様な課題を持つことになる諸外国への移転を図るなど、我が国の発展の材料としてとらえていくことが重要である。
需要増を担う人員の確保及び技術の進展等をはかり、我が国の発展の起爆剤としてとらえていくことが重要である。　

4.9.3 直ちに取り組む方策

（1） 新たな国土計画の策定
人口減少下というこれまで経験のない社会的状況下で、我が国が持続的発展を果たすためには、我が国の国土利用・保全についての基本的方向性を、国民全体で共有することが何にもまして重要である。そのため、直ちに新たな国土計画を国民的議論の上で策定する。
さらに、この国土計画を各種施策に反映させ、国民の理解を得ながら財源措置を講じて具体的な事業として展開、実施していく。

（2） 国土の強靱化
我が国は地震、台風、洪水、土砂災害、火山噴火などの自然災害を受けやすい地域にある。したがって、国土利用を進める際には社会安全を確保し、国民に安心を提供することが必須である。
様々な自然災害のそれぞれの特性に応じた対策が必要であるが、一般にハザードの規模は従来の想定を超える可能性が否定できず、その際には災害を完全に防ぐことはできないという認識の下で、減災という視点を取り入れることが必要である。そこで、ある一定程度のハザードに対しては頻繁に生活や産業に支障が出ないように、ハード整備を中心とする防災体制を整備するとともに、それを超えるハザードに対してはソフト・ハードの組み合わせにより人命を守るための最大限の備えをしながら生活や産業への被害を最小化するという減災の概念を導入していく。

（3） 女性、高齢者、障害者及び外国人の経済活動への参加
これまで、女性、高齢者及び障害者は、様々な障害により、男性、若年者・壮年者、健常者と比較すると、経済活動への参加が少なくならざるを得なかった。このような方々の経済活動への参加機会を増加することができれば、人口全体は減少しても、経済活動量は人口減少の割合で減少することにはならないのである。したがって、育児環境等の整備や、柔軟な勤務時間設定等の制度面での取り組みにあわせて、まちのバリアフリー化の徹底等国土利用面での取り組み及び自動車の自動運転技術の開発等の技術開発により、女性、高齢者及び障害者の就業機会の拡大や移動量の増加を図る。
また、世界の国々から日本への観光客は平成25 年にようやく1 千万人に達したが、まだまだ先進国の中では後れをとっている。新たな地域からの日本への誘客活動（ターゲティング）やプロモーション活動等のソフト面での取り組みにあわせて、ICT を活用した外国人向けの案内の充実等のインフラのハード面での取り組みにより、外国人観光客を増加させることで、外国人観光客の需要が拡大し、新たなマーケットが創出される。

（4） 海に囲まれた海洋国家のメリットを生かした国土利用
①海洋資源の開発
領海と排他的経済水域の合計では世界で第6 位の広さを有しており、今後は、この広い海洋に埋蔵しているメタンハイブレード等のエネルギー資源や深層水・レアメタル等の鉱物資源等を採掘するための技術の開発及び採掘のための施設整備を進める。

②内航海運の振興
我が国の国内輸送に占める内航海運の割合は、平成23 年度において、輸送トン数で約7%、輸送トンキロ数で約40% であるが、近年減少している。しかしながら、日本列島は海に囲まれていること、及び輸送効率が高く環境負荷が小さいことを考慮すると、内航海運のさらなる利用が合理的である。そのためには日本海側の拠点的な港の整備を拡充する。また、太平洋側や瀬戸内海の存する港湾を含め、内貿バースの整備やRORO 船や長距離フェリーの活用のための駐車場スペースやシャーシー置き場の確保等内航海運の利便性を向上する。

（5） 基幹交通軸のリダンダンシーの確保
平成25 年9 月の台風により、滋賀県内の名神高速道路が5 日にわたって下り車線の通行が不能になった。しかしながら、当区間はすでに新名神高速道路が平行して開通していたため、新名神を迂回路して利用することで東西の大動脈が寸断されることなく、経済社会活動へ影響を最小限に食い止めることができた。このようなことから、我が国の経済社会活動の基軸を担っている高速道路や新幹線などの基幹鉄道等は複数のネットワークを確保する。
この複数のネットワークの確保には、首都圏中央連絡道をはじめとする放射状のネットワークをつなげる環状のネットワークの整備や、海沿いの高速道路と内陸の高速道路をラダー状のネットワークにする横断方向の高速道路が有効である。これらの着実な整備により、拠点間の連結経路数は急激に増加しリダンダンシーが急激に向上する。

（6） インフラの長寿命化のための予防保全
急増するインフラの更新需要を平準化するためには、既存インフラの寿命を延ばすことが重要であり、そのためには建設後の経過年数が少ない時期から予防的修繕を的確に行っていく必要がある。的確に予防的修繕を行うためには、定期的な点検を確実に行い、その記録を確実に取り、それに基づく長寿命化のための予防的修繕の計画策定を行う。
また、我が国のインフラは、国が直接管理を行っているもの、地方公共団体が管理を行っているもの、及び公益的民間企業が管理を行っているもの、と様々な管理者に分かれており、管理者ごとに保有する体制等に濃淡がある。しかしながら、インフラの適切な維持は国民の安全に直結するものであることから、管理者任せにすることなく、国が支援制度、基準、及び監督体制の構築等の一定の責任を担う。例えば、補助制度の充実、地方公共団体に変わり、国が直接、点検、診断及び修繕などを行う制度の創設、資格制度の創設及びインフラの長寿命化に関する技術開発を行う。　

4.9.4 長期に取り組む方策

（1） 人口減少下の経済発展を可能にする国土利用の3 つのポイント
① 1 人あたりの活動量の増大
人口が減少しても、それ以上に1 人あたりの活動量を拡大することができれば、人やモノの動く量の総量は増大することになる。このため、1 人あたりの活動量を拡大するために、動きやすい交通網及びつながりやすい通信網を構築する。動きやすい交通網の構築により、行けなかったところに行けることになり、新たな商圏が誕生する。また、早く楽に行けることでこれまでより頻繁に行き来が可能になり、既存の商圏も拡大する。つながりやすい通信網の構築により、知り合える人が多くなるとともに、今まで以上に頻繁に連絡しあうことで一人あたりの活動量が拡大する要因となる。

②新たな交流の創出
人口が減少すると言うことは交流の主体の数が減少することである。交流の主体が減少する中で交流自体を維持・拡大するには、交流の幅を広げることが重要である。具体的には、今後は海岸沿いの地域間の既存の交流に加えて、内陸部の地域を巻き込んだ新たな交流の促進を進める。我が国の国土は細長くかつ脊梁山脈によって太平洋沿岸地域と日本海沿岸地域の行き来が困難な地形となっている。このことから、東海道・山陽地域を代表として、海岸地域と海岸地域との間の交流が主流となってきた。しかしながら、人口減少下においては、この海岸地域間の交流の継続だけで我が国全体の経済発展は実現できないのではないかと考える。今後は、交流の幅を広げ、海岸地域と内陸地域、及び内陸地域と内陸地域の交流・連携を拡大する。

③海外マーケットの活用
近年のアジア地域等の経済発展は世界の中で群を抜いている。我が国の近隣地域であるアジア地域等の経済が発展することは、我が国の製品がアジア地域等で売れるようになることを意味する。
3D プリンターに代表される高付加価値を有する製品の国内生産を維持拡大し、このような我が国で生産される商品のアジア地域等でのマーケットを拡大することである。
このためには、我が国とアジア地域等との間で人やモノの行き来をスムーズにする必要がある。
具体的には、我が国からアジア地域等への製品輸出の拠点的な港湾のさらなる高機能化、そのような性格を持つ港湾・空港の稼働時間の拡大、及び空港・港湾へのアクセスを強化する。特にアジア地域・ロシア極東地域との交流拡充を考えた場合、これまで十分な整備の行えていない日本海側の港について、戦略性を持って拠点港に集中した投資を行う。また、日本海側の高速道路は未だつながっていない区間が多く、それらの区間を早期につなげていく。

（2） 国土の強靱化
①分散型国土の構築
国土の強靱化の第1 の観点は、我が国の経済社会の中枢機能を首都圏1 地域に集中せずに、分散させることや複数の地域にバックアップ機能を持たせることである。そのことによって、中枢機能を有する首都圏が大きな被災を受けたとしても、被災を受けなかった別の地域でその機能を代替することができ、国全体として機能を継続することができる。
バックアップ機能を担える地域は、国全体で考えると名古屋圏及び大阪圏が中心になると思われる。この両地域で、バックアップ機能を果たすための必要な措置を抽出して一つ一つ揃えていく。

②更新時のバージョンアップ
予防的保全による長寿命化を図ったとしても、今後更新するインフラは増加する。インフラを更新する際は、既存のインフラそのままに更新することなく、現在及び将来の利用者ニーズに相応しいインフラにバージョンアップする。
例えば、都市の中心部においては、高架道路の地下化及び放水路や浄水場等の施設の地下化等、インフラの更新時に地下化することで地上部の有効活用を検討する。
また、新宿等の首都圏の拠点的な鉄道駅は既に更新が始まっているが、駅前広場の拡大やできるだけ上下移動の少ない歩行者導線の確保などを検討する。また、バイパス整備などによって交通量が減少した道路について、車道幅を縮小しその分を歩道の拡幅や自転車走行レーンの確保に充てることや、中央分離帯や路肩を縮小することで車線を増やすこと等の既存の道路幅内での再配分を行う。さらに、道路内の植栽や照明の見直し等の様々なバージョンアップを行う。

（3） 中山間地域及び国境線の保全
中山間地域においては、今後人口減少化の中で、集落の消滅により、防災の観点、景観の観点、環境保全の観点等から国土の荒廃が懸念される地域については、公的な機関の積極的な関与により、荒廃を最小限にするための計画的な保全を着実に実施する。一方で、一部の道の駅が中山間地域の経済を牽引するとともに、地域の安全・安心な生活の拠点としての役割を発揮していることなどを踏まえ、道の駅の進展を含め、官民で連携した定住方策を推進する。
また、森林については、伐採放棄地などの増加により、後半が進んでおり、山崩れの要因増加、水源のかん養機能の減少、及び生態系保全への悪影響などの懸念が大きくなっている。このような、森林の荒廃を最小限にするために、伐採放棄地等について国等が計画的な管理を進める。
さらに、我が国の排他性経済水域の保全のため、国等は沖ノ鳥島等の護岸等を確実に保全する。

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