How to RegulateCannabis A Practical Guide 大麻をどのように規制するかの実践的なガイド

2021年5月31日 13:28

セクション3 〜主な課題〜

P211～228まで翻訳途中です
6/4〜P235まで追加
6/11最終更新

e) 大麻と国連薬物条約

課題
・時代遅れで柔軟性に欠ける、非生産的な国際薬物管理システムを「目的に適合」するように改革する際の政治的および手続き上の難局に対処します。

・各管轄区域の国内および地政学的優先事項に照らし合わせ、さまざまな行動方針の長所と短所を検討します。

・安全保障、開発、人権という国連の基本原則に根ざした新しい国際システムを設計します。このシステムは、各国のイノベーションを可能にする柔軟性を持ち、安全性、未成年者の保護、労働者の権利などを確保するために国際貿易やビジネス上の利益を規制することができ、国の関心事や優先事項と近隣諸国への責任とのバランスをとることができます。

・国際社会の中には、懲罰的な禁止に固執する国もあれば、代替的な規制モデルを模索する国もあり、非常に多様な政治状況の中での交渉となります。

・国際的な枠組みの改革に先立って、国レベルで大麻取締法を改革するために単独または集団で行動する場合、潜在的な政治的リスク（およびその軽減方法）を特定し、必要となる慎重な法的分析、目標と正当性の明確性と透明性を確保すること。

分析
・国際的な大麻取締りの歴史は、前世紀初頭に大麻が国際的な麻薬取締りシステムに無思慮に組み入れられたことを物語っています。その背景には、大麻とその使用に対する正しい理解とは無関係な、あるいは全く関係のない、さまざまな政治的な意図がありました。その結果、当時大麻に関して何の問題もなかった多くの国が、限られた経験や情報しかない状態で制度を承認した経緯があります。

・現在の現実を反映するために、現在、国際的な大麻管理システムの証拠に基づいた改革が緊急に必要です。具体的には、禁止政策モデルの長期的な逆効果の失敗、世界的な大麻市場の拡大、増加する国内および準国家の管轄における実際のまたは事実上の市場規制モデルの出現。

国際的な大麻管理システムを、現在の現実的な現状を反映させるためには、証拠に基づいて改革することが急務となっています。具体的には、禁止主義的な政策モデルの長期的な逆効果や、世界的な大麻市場の拡大、国や国の管轄区域の増加に伴う実際の、あるいは事実上の市場規制モデルの出現などが挙げられる。

・大麻取締法廃止後の環境では、貿易や法的問題を監視するための国際的な管理システムが引き続き必要となります。各国または各国のグループが規制モデルを検討するための柔軟性を確保するためには、国際システムの改革が必要です。

・薬物管理条約が改革されるには、様々な公式メカニズムがあります。正式に修正、改正、終結されることもあれば、無意味になって使われなくなることもあり、また新しい条約に取って代わられることもあります。

・カンナビスの改革やさらに広範囲なシステム全体の改革は、志を同じくする国が集団で変革を迫ることで推進される必要があります。米州機構の「Pathways」シナリオは、このような状況がどのように展開されるかを示す現実的なテンプレートのひとつです。

・国や地方自治体による活動は、すでに制度について異議を唱えており、多国間レベルでの改革の議論を促進しています。

・もし各国が、条約で認められている所持の非犯罪化（さらには自家栽培や大麻ソーシャルクラブの可能性）などの「ソフトな脱退」を望むのであれば、条約の枠組みを改革するためのさまざまなメカニズムが存在します：

・条約の改正は可能ですが、一般的には合意が必要です。

合意を必要とし、禁止派の加盟国には必要な改革に対する実質的な拒否権が生じます。大麻禁止主義の加盟国にとっては、必要な改革に対する実質的な拒否権となります。

・また、条約は変更することができます。

WHOからの勧告を受けて、麻薬委員会での投票により、個々の物質を再指定（または条約から完全に削除）することができます。

・条約法では、国家グループ間が協同して条約を修正することも可能であり、その場合、グループ修正の当事者でない国は元の条約の義務に拘束されたままになります。このような当事者間での条約修正はあまり検討されていないオプションではありますが、同じような考えを持つ改革派の国が集まり、より広範なコンセンサスを得ることができない場合には、前進させる可能性のある方法です。

・個々の国にとって、法的な観点からの最も単純な選択肢は、条約からの脱退である。しかし、これには大きな政治的コストがかかり、より広範な条約システムを損なうものとみなされる可能性があります。

・別の方法としては、大麻の禁止を定めた特定の条文を留保して脱退し、直ちに再加盟するという方法があります。多くの国が麻薬条約の条文を留保しており、ボリビアがコカの伝統的利用を留保して最近脱退・再加盟したことは、その具体的な前例となっています。

・米国、ウルグアイ、カナダの例のように、条約を遵守していない状況で国内改革を進めることを決定した場合、このような動きがもたらす緊張感をどのように解決するかという新たな課題が生じます。

・国際的な法的義務への公然とした不遵守は望ましくありませんが、法の支配を尊重するためには、有害で効果のない法律に異議を唱えることが必要です。

推奨事項
・大麻を合法的に規制するシステムを検討している国は、それぞれの国内事情や地政学的な優先順位に照らし合わせて、さまざまな選択肢の法的・政治的な長所と短所を検討する必要があります。この議論の政治的状況は急速に変化しています。

・各国は、改革の必要性と、時代遅れで機能していない条約体制下での義務との間に生じている緊張関係を解消する方法については、ハイレベルな対話を促進する努力をすべきです。専門家による諮問グループの設置を支援し、正式な条約改革メカニズムを追求し（たとえ失敗しても対話を促進することができます）、志を同じくする国々との非公式な対話に参加すべきでしょう。

・一方的な国内改革や国家間の改革は奨励されますが、多国間の対話や改革プロセスと並行して実施されるべきであり、これは新たな課題を解決したいという明確な意思を示すものです。

・改革によって国が一時的に不遵守の状況に陥った場合、提起される課題は以下のようにして最小化されるべきである:

・一時的な「原則的不遵守」を認め、市民の健康と福祉、そしてより広範な国連憲章の公約に根ざした理由を提示すること。

・ありえない法的正当性を提示することで、コンプライアンス違反の回避や否定をすること。

・国内での改革と並行して、多国間での議論や改革の取り組みを積極的に進める。

・公衆衛生と福祉を中心的な目標として明確に設定し、国家機関の下で運営され、近隣諸国への悪影響を最小限に抑える大麻規制モデルを確立する。

・国の議会、関連する国連機関やステークホルダーに定期的に報告し、包括的なモニタリングと評価の枠組みを確保すること。

・すべての改革の努力とハイレベルの対話は、志を同じくする改革国が孤立することなく協調して行動することで促進されます。

前書き
国連の3つの麻薬条約（1961年、1971年、1988年）という国際的な麻薬管理システムは、規制された大麻市場を模索しているすべての司法権に課題を与えています。この条約は、医療および科学目的以外の目的で大麻市場を規制することを具体的に禁止する長年のコンセンサスを表しています。

大麻政策の進展に伴い、このコンセンサスは次第に弱まってきており（最近ではウルグアイ、カナダ、米国で合法化の動きが見られるますが、これらは決定的な変化となっています）、各国が条約が示す課題にどのように対処すべきかという問題が前面に出てきています。このセクションでは、条約を多国間で改革するための主要な選択肢と、個々の国による単独行動、あるいは複数の国のグループによる集団行動の選択肢を紹介します。麻薬条約の根本的な禁止主義の考え方に対する課題は、比較的新しい現象です。そのため、いくつかの行動方針の法的技術的および政治的影響については、大きな不確実性が残っています。この問題に取り組むすべての司法権者または司法権者グループは、それぞれの国内および地政学的な優先事項との関連で、さまざまな行動様式の長所と短所を検討する必要があります。

国際法を尊重し、コンセンサスに基づいて構築された広範な条約システムを維持する一方で、コンセンサスを必然的に損なうような方法で破綻した法的構造に異議を唱える必要性との間には、明らかな緊張関係が存在しています。この問題に簡単な答えはありませんし、変化には多くの人が避けたいと思うような政治的、外交的な争いが伴うことは避けられません。しかし、禁止政策に掛かるコストと法的規制のメリットを比較検討し、政策的アプローチの変更に伴う政治的コストを考慮する国が増えています。

強調しておきたいのは、いかなる法律も石に書かれたものではなく、すべての条約にはその改革のためのメカニズムが含まれているということです。実際、法律を改革する能力は、その実行可能性、妥当性、有効性を維持する鍵となります。国際的な薬物管理システムを改革して、各国が禁止に代わる方法を模索できるような柔軟性を持たせることは、このシステムが将来的に存続し、「目的に適った」ものになるためにも不可欠でしょう。

国際大麻規制の背景
前世紀の変わり目には、大麻の使用パターンは、今日の世界的な広がりとは似ても似つかないものであり、それに応じて政策課題としての大麻に関する知識や関心も極めて局所的なものでした(187)。国際的な議論では、アヘンやコカインを原料とする製品の新興市場にどう対処するかというより、差し迫った問題が取り上げられていました（国際連合の前身である国際連盟で正式に決定されることになった）。1912年のハーグ国際アヘン条約で大麻が議論の対象となったのは、北アフリカの大麻市場に懸念を抱いた少数の国からの圧力によるもので、その中でもエジプトはその代表格でした。

（187）詳細はp233をご覧ください。

しかし、1924年にジュネーブで開催された第2回国際アヘン条約では、1870年代にインド系移民の間で大麻（ダガ）を禁止していた南アフリカの要請を受けて、大麻が再び問題となり、1922年には国家として禁止されることになりました。

実際、この時期、世界各地で大麻に対する様々な政策対応が行われていました。その中には、エジプト周辺で行われた初期の実験的な禁止法や、インド、モロッコ、チュニジアで行われた合法市場を規制する初期の試みなどがあります(188)。インドの経験に関連して、1895年に英国議会が委託した、7巻3,281ページにものぼるインド麻薬委員会報告書(Indian Hemp Drugs Commission Report)という形で、非常に詳細かつ微妙な違い政策分析が行われています。118年前に書かれた同委員会の提言の多くが、本書で主張されている根拠と密接に関連していることは驚くべき事実です：

1麻薬を目的とした麻の栽培や、それを原料とした薬物の製造、販売、使用を全面的に禁止することは、その確認された効果およびそれらの使用の習慣の蔓延を考慮すると、この問題に関する社会的・宗教的な感情や、さらには消費者がより有害な他の刺激物や麻薬に頼るようになる可能性を考慮すると、必要ではありませんし適切でもありません。

2提唱されているのは、過剰な使用を抑制し、適度な使用を適切な範囲内に抑制することを目的とした制御と制限の政策です。

3これらの目的を達成するために採用すべき手段は以下の通りです:

a 十分な税金の投入

b 許可を得ない栽培を禁止しつつ、その栽培を中心に置く

c 店舗の数を制限する

d合法的な所持の範囲を限定すると、（ガンジャやチャラス）またはその調合物や混成物の合法的な所持の限界は、5トラ（約60グラム）、バング（Bhang）またはその調合物や混成物は4分の1セル（4分の1リットル）となります。（189）

（188）おそらく最初の懲罰的な大麻禁止令は、1800年にナポレオンがエジプトに侵攻した際、闘争心の喪失を恐れて兵士に課した3ヶ月の禁固刑でした。1868年にはエジプトで「ハシシ」の栽培、輸入、使用が禁止され、1890年にはギリシャをはじめとする近隣諸国でも使用率の高い国がありました。

（189）ガンジャ」とは大麻のことで、「チャラス」とは大麻樹脂の一種、「バング」とは大麻の葉や花を調理したもので、飲料として飲まれることが多い。

しかし、インドヘンプ委員会の慎重な分析は、1924年のジュネーブ・アヘン条約の審議には反映されず、英国代表でさえ言及しませんでした。代わりに議論を進めたのは、大麻は「アヘンと同等かそれ以上に有害」であり、「（エジプトでは）ハシシの使用による精神障害の割合は30～60％」と主張する強硬派のエジプト人代表でした。もしハシシがアヘンやコカインと並んで規制薬物のリストに含まれなければ「全世界にとって恐ろしい脅威となる」と述べました（190）。彼らの激しい暴言は、国内でハシシについてほとんど知識のない他の代表者の間で波紋を呼びました。エジプトの全面禁止の動きは（特にイギリス、オランダ、インドの努力により）阻止されましたが、1925年の国際アヘン条約では、初の国際的な大麻規制（違法国への輸出禁止）が最終的に盛り込まれました。

（190）UNODC (2009) A century of international drug control pp.54–55.

1920年代のアメリカでは、メキシコ人移民の労働力と「マリファナ」の使用に対する敵意と密接に関連して、大麻がますます問題になっていました。このような外国人嫌いと当時の反大麻感情や大麻禁止法賛成論者の感情が相まって、1937年には州レベルで、1961年には連邦レベルで、そして国際レベルでの禁止に向けた圧力が高まっていった。国際的な大麻規制の政治的な運命は、米国が1930年代半ばに本格的に活発化し、世界的な超大国としての力を決定的に行使して、禁止主義的な結果を確実にすることで事実上保証されたのである。1930年から1962年まで、新たに設立された連邦麻薬局を率いた中心人物であるハリー・J・アンスリンガーが採用した政治的アプローチは、彼がしばしば公の場で使った言葉に反映されており、エジプトの「マリファナたばこの狂人」であった先達よりもさらに過激であった。1937年に下院で行われた証言で、彼は次のように述べている。

「マリファナ・スモーカーの多くは、黒人、ヒスパニック、ジャズ・ミュージシャン、エンターテイナーである。彼らの悪魔的な音楽はマリファナによってもたらされ、白人女性がマリファナを吸うと、黒人や芸能人などとの性的関係を求めたくなる。狂気、犯罪、死を引き起こす麻薬であり、人類史上最も暴力を引き起こす麻薬である。」（191）

第二次世界大戦後、アメリカはアンスリンガーの指導の下、新しい国連の下で生まれつつある国際的な麻薬取締りの枠組みに対する覇権を強化し、1950年代には、現在では数多く存在する国際的な麻薬取締り協定を統合するための新しい「単一条約」が形作られ始めた。このような動きは、アンスリンガーと、WHOの中毒を引き起こす可能性のある薬物に関する専門家委員会の影響力のある書記、パブロ・オスバルド・ウォルフなどの主要な協力者が推進し、犯罪、暴力、狂気を助長する大麻の役割についての誇張された物語によってより強固に形成された。ウォルフの著作は大げさで証拠に乏しいものだった。ウォルフのあるパンフレットによると、大麻は「何千人もの人間を人間のくずにしか変えない」。そのため、「この悪習は何としても抑えるべきだ」としている。大麻は「残忍な犯罪と地獄の草」、「今、我が国を襲っている退治する悪魔」とされた（192）。

（191）引用： Gerber, R. (2004) Legalizing Marijuana : Drug Policy Reform and Prohibition Politics, Greenwood Press, p.9.

（192）Goode, E. (1970) The Marijuana Smokers, pp.231–32, Basic Books www.drugtext.org/The-Marijuana- Smokers/chapter-9-marijuana-crime-and-violence.html

このような大麻反対のレトリックに異議を唱える声は、1944年に発表された「ラ・ガーディア」報告書（193）（上に引用したウォルフのパンフレットはこの報告書に対するもの）を筆頭に、いくつか発表された。この報告書は、ニューヨーク市長のフィオレロ・ラ・ガーディアに依頼されたもので、特に黒人やヒスパニック系住民の間での大麻使用について公平な科学的調査を行ったものである。この報告書は、医師、社会学者、精神科医、薬剤師、市の保健担当者などで構成された学際的な委員会による5年間の研究の成果である。この報告書は、大麻と依存症、犯罪や暴力をめぐる多くの一般的な説に疑問を投げかけ、次のように述べています：

　「暴力犯罪の実行とマリワナの間には直接的な関係はない。マリワナ自体には性的欲求を刺激するような特異な作用はない」

　「マリワナの使用がモルヒネやコカイン、ヘロインの中毒につながることはない」

（193）LaGuardia, F. (1944) The La Guardia Committee Report, New York: USA. 概要： www.drugtext.org/ Table/LaGuardia-Committee-Report/全文： http://hempshare.org/wp-content/uploads/2012/12/ laguardia.pdf

しかし、インドヘンプ委員会やラガーディア報告書のような、より客観的な証拠に基づいた分析に基づく科学的・実用的な意見は、米国などの政治的イデオロギーや思惑に次第に圧倒され、疎外されていきました。最終的には、1961年の国連麻薬単一条約において、ヘロインやコカインと並んで大麻を含めることを禁止派グループが勝ち取ることになりました。その結果、大麻には医学的価値がないと判断され、最も厳しいスケジュールIVに分類されました。この条約では、署名国に「医療または科学研究に必要な量を除いて、いかなる薬物の生産、製造、輸出入、取引、所持、使用も禁止する」ことが求められています。

驚くべきことに、1961年と1971年の条約で、科学的・医学的な観点から薬物の使用計画案を検討することになっているWHOの薬物依存に関する専門家委員会（ECDD）(194)は、条約における大麻の位置づけについて正式な検討を行ったことがありませんでした。同委員会が2014年に、「大麻と大麻樹脂は、1935年に国際連盟の保健委員会で検討されて以来、専門委員会（ECDD）により科学的に検討されたことがない」と指摘しました（195）。

教訓と今後の道筋
この過程で重要なことは、この条約の署名者の大半が、禁止主義の枠組みが策定された数十年の間、大麻の使用や政策についてほとんど知らなかったということでしょう。各国は、絶対禁止を推進する側のストーリーを受け入れるか、あるいは、当時はせいぜい小さな関心事であった問題について、この結果に反発するために政治資金を費やすことを避けました。限られた反対意見もありましたが（特にインドでは、作用の弱い薬物の「バング」と呼ばれる大麻の調合品について）、その詳細な記述ではわずかな影響しか及ぼさないと述べていました（196）。

（194）See C. Hallam, D. Bewley-Taylor & M. Jelsma, M., Scheduling in the International Drug Control System, Transnational Institute-International Drug Policy Consortium, Series on Legislative Reform of Drug Policies, No. 25, June 2014, https://www.tni.org/files/download/dlr25_0.pdf.

（195）Cannabis and cannabis resin: Information Document, WHO Expert Committee on Drug Dependence, 36th Meeting, Geneva, 16-20 June 2014. Also see E. Danenberg, L.A. Sorge, W. Wieniawski, S. Elliott, L. Amato, and W.K. Scholten, ‘Modernizing methodology for the WHO assessment of substances for the international drug control conventions’, Drug and Alcohol Dependence, 2013, 131 (3): 175-181; available at http://dx.doi.org/10.1016/j. drugalcdep.2013.02.032.

（196）興味深いことに、「バング」の問題により、大麻植物の葉と種子が 1961 年の麻薬単一条約から除外されました。これは、多少非現実的ではありますが、開花した花が処分された場合、他の国が理論上合法的に葉に由来する大麻製品を生産、販売、消費できる可能性を提起しました。

また、世界的な大麻の全面禁止をもたらした政治力学は、ほぼ完全に密室で展開されただけでなく、社会的、政治的、文化的景観が今日の世界とはほとんど似ても似つかない50年から100年前の時代であったことも忘れてはなりません。UNODCは、控えめに見積もっても全世界で1億8,000万人もの人々が大麻を使用していると推定しています（197）。

大麻禁止が、大麻を根絶するという目標を達成できずに長期にわたって失敗してきたことに加え、大麻禁止の試みから生じた「意図しない」深刻な悪影響（198）が拡大していることから、今日では無知であることを言い訳にして、禁止に代わる方法を模索することができなくなっています。国際的な薬物管理の枠組みを「目的に適ったもの」にするために、より広範に改革し、その法的文書を再調整することが早急に必要です。UNODCの長官でさえもが次のように認めています：

　「国連薬事条約を目的に適ったものにし、起草時とはかなり異なる現場の現実に適応させようとする改革の精神が確かに存在している」（199）。

（197）UNODC (2013) 2013 World Drug Report. http://www.unodc.org/unodc/secured/wdr/wdr2013/World_Drug_ Report_2013.pdf

（198）Rolles, S. et al. (2012) The Alternative World Drug Report, the Count the Costs Initiative. http:// countthecosts.org/sites/default/files/AWDR.pdf

（199）Costa, A. (2008) Making drug control “fit for purpose”: Building on the UNGASS decade, UNODC. www. unodc.org/documents/commissions/CND-Session51/CND-UNGASS-CRPs/ECN72008CRP17.pdf

合法的な市場規制モデルの実験を可能にする改革は、このような再調整の原動力になると思われるが、大麻の改革は単独では機能しないことを明確にしておくことが重要です。実際、大麻の改革は、さまざまな社会における麻薬市場が国際的なレベルでどのように管理されているかという、より広範な構造的再編成を促すシステムへの課題となる可能性が高いのです。課題は、国際的な薬物管理のインフラを改革して、現在違法な薬物の規制モデルを模索している個々の国やグループの障壁を取り除くことですが、構造全体を破壊することはありません。例えば、国際的な医薬品貿易の規制は非常に重要であり、将来的に大麻ベースの医薬品にも明らかな影響を与えます。さらに、薬物乱用に関連する問題に対処する必要性の背景にあるコンセンサスと共通の目的は、国連の原則と規範に導かれて、国際レベルでより効果的な対応策を開発し、実施するための大きな可能性を秘めています。(大麻市場を規制するための制度、p169参照)。

条約システムにおける大麻の地位に不満を持つことは新しい現象ではありません。数多くの国や地域では、条約で奨励されている懲罰的な大麻禁止政策に当初から疑問を持ち、次第に離れていきました。これは、当局が条約の枠組みによって与えられた柔軟性の範囲内に留まろうとしながらも、体制の核心である禁止規範から逸脱するという「ソフトな離反」とみなされるような一連の動きに現れています（200）。

米国では、リチャード・ニクソン大統領が「麻薬戦争」を始めたにもかかわらず、1970年代には多くの州で個人使用目的の大麻所持が正式に非犯罪化されていました。同じ頃、オランダでは大麻政策が見直され、現在の「コーヒーショップ」制度が生まれました。国際麻薬統制委員会（INCB、条約の実施を監督する「独立した準司法的な専門機関」）は、オランダのモデルは条約の範囲外であると長い間批判してきた（ただし、その批判の背景となる詳細な法的根拠は示されていない）（201）。

(200)麻薬取締条約内の柔軟性については、 D. Bewley-Taylor and M. Jelsma, The UN Drug Control Conventions: The Limits of Latitude, Series on Legislative Reform of Drug Policies, No. 18, 2012 年 3 月を参照してください。2012.https://www.tni.org/files/download/dlr18.pdf, and D. R. Bewley-Taylor, (2012) International Drug Control: コンセンサスの亀裂。ケンブリッジ大学出版局

(201) www.incb.org/incb/en/about.html. を参照。オランダの「コーヒーショップ」と大麻政策に関するINCB（国際麻薬統制委員会）の立場については、D. Bewley-Taylor, T. Blickman and M. Jelsma, The Rise and Decline of Cannabis Prohibition. を参照して下さい。 The History of Cannabis in the UN Drug Control System and Options for Reform, Transnational Institute: Amsterdam/Global Drug Policy Observatory: Swansea, March 2014, pp. 32-42.

改革の第二の波は、「静かな革命」と呼ばれ、最近ではラテンアメリカやヨーロッパの国々、オーストラリアの州や準州で起こっています（202）。スペインの大麻ソーシャルクラブ運動は、非犯罪化モデルの下で許容される範囲をさらに広げ、事実上合法的な生産と供給を行うようになりました（p.65参照）（203）。

また、米国の20以上の州を筆頭に、世界各地でさまざまな医療用大麻制度が生まれています。これらの制度は、しばしばINCBの批判の的となっています。INCBは、1961年の単一条約で医療用大麻に関する国家レベルでの機関を設置することが求められていることに関連して、批判的な立場を堅持していますが、医療上の有用性を問う意味で、物質の医療上の有用性を問うならば、INCBはその権限を超えています。

また、伝統的・宗教的な大麻の使用に関しても、不安があります。多くの社会で文化的・宗教的に根付いている大麻の使用を根絶することは困難であることを認識すると共に、麻薬単一条約には、条約発効後25年以内に署名国が段階的に大麻の使用を放棄することを認める経過措置が盛り込まれています（204）。

（202）Eastwood, N., Fox, E., and Rosmarin, A. and Eastwood, N. (20163) A quiet revolution: drug decriminalisation in practice across the globe, Release. www.release.org.uk/sites/default/files/pdf/publications/A%20 Quiet%20Revolution%20-%20Decriminalisation%20Across%20the%20Globe.pdf

（203）Murkin, G., Cannabis social clubs in Spain: legalisation without commercialisation, 2015 http://www.tdpf. org.uk/blog/cannabis-social-clubs-spain-legalisation-without-commercialisation

（204）Article 49, Single Convention on Narcotic Drugs, 1961; India, Nepal, Pakistan, and later Bangladesh made use of that transitional exemption with regard to cannabis.

この期限は1989年に公にされる事なく過ぎてしまいましたが、上述のような正式な政策転換とは異なり、多くの国、特に「グローバル・サウス（南半球の発展途上国）」では、条約で禁止されている栽培や使用に「目をつぶる」ことを選択していることは明らかです（205）。さらに、先住民や宗教者の権利に対する評価が高まる中で、ジャマイカなど一部の国では、国内法文書、国際麻薬統制条約、人権や先住民の権利に関するその他の国連条約との関係において、ますます困難な立場に置かれています（206）。

一方、多国間レベルでは、国連の麻薬問題に関する中心的な政策決定機関である麻薬委員会（CND）の最近の会合で、アルゼンチン、チェコ共和国、エクアドル、メキシコなどの一部の加盟国が、現行の条約の枠組みのいくつかの側面を再評価することを公然と要求しました（207）。

この条約の枠組みの中での大麻をめぐる緊張関係は、アメリカ大陸で最も顕著に現れています。最近、医療目的や科学目的ではない大麻の用途を明確に合法化し、大麻を規制する法律が可決されましたが、これは国連薬物条約では明確に禁止されている政策です。2012年に米国のコロラド州とワシントン州で行われた投票により、合法的に課税・規制された大麻市場の設立が成功しており、その後、アラスカ州とオレゴン州でも取り組みが行われています。世界第7位の経済大国であるカリフォルニア州をはじめ、他の州でも続々と導入される予定です。

（205）たとえば、モロッコの状況を参照してください。 D. Bewley-Taylor、T. Blickman および M. Jelsma、大麻禁止の台頭と衰退: 国連麻薬管理システムにおける大麻の歴史と改革の選択肢、TNI/GDPO、2014 年 3 月、pp. 12-13。この点で注目されているのはインドです。単一条約で許可されている「バング」 (大麻の葉) の使用を超えて、国の多くの地域で大麻の栽培と使用が広く行われています。R. Bhattacharji, View from the Ground: Heading for the Hills; を参照してください。マラナの大麻、http://gdpo.swan.ac.uk/?p=365。

（206）たとえば、2016 年 UNGASS への寄付として作成された 2015 年 9 月の報告書で、国連人権高等弁務官は次のように述べています。薬物使用がこれらの慣行の一部である場合、そのような狭義の目的のための使用の権利は、原則として人権法で規定されている制限を受けて保護されるべきである」www.unodc.org/documents/ ungass2016//Contributions/UN/OHCHR/A_HRC_30_65_E.pdf.

www.unodc.org/documents/ungass2016//Contributions/UN/OHCHR/A_HRC_30_65_E.pdf.

（207）See, for example, International Drug Policy Consortium, The 2015 Commission on Narcotic Drugs and its Special Segment on Preparations for the United Nations General Assembly Special Session on the World Drug Problem: Report of Proceedings, May 2015, https://www.tni.org/files/publication-downloads/cnd- proceedings-report-2015.pdf.

国レベルでは、2013年12月、ウルグアイが世界で初めて大麻市場を合法的に規制する国となり、法律19号が成立して新たに設立された大麻規制管理機関（Instituto de Regulación y Control del Cannabis, IRCCA）を通じて、大麻の輸出入、栽培、生産、販売を政府が管理することになりました（208）。さらに最近では、2015年に誕生したカナダの新政権は、医療目的ではない非科学的な使用を目的とした大麻の合法化と規制を公約に掲げて当選し、2016年の国連総会の薬物に関する特別会合（UNGASS）では、2017年春に法案を提出することを発表しました。また、政治的な支持の度合いに差はあるものの、グアテマラ、イタリア、メキシコ、モロッコでも大麻規制の立法案が検討されています。

大麻をめぐる条約体制の緊張感は、長年にわたり明らかに高まっています。国連の麻薬取締局をはじめとする国際社会は、このような緊張関係を以前からよく理解していました。実際、国連薬物犯罪事務所（UNODC）の事務局長は、2008年に発表した報告書「Making Drug Control Fit for Purpose（薬物管理を目的により適合させる）」の中では、「大麻は、多国間の枠組みの中で最も脆弱な場所であると指摘しました。単一条約では、大麻はコカインやアヘンと同程度の厳しさで規制されることになっていますが、実際にはそうなっておらず、多くの国では大麻の規制の程度がまちまちです」（209）。

（208）通過、内容、目的、課題を含むウルグアイの大麻規制法の説明については、Walsh, J., and Ramsey, G., (2016) “Cannabis Regulation in Uruguay: Major Innovatives, Major Challenges” Brookings https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/Walsh-Urguay-final.pdf

（209）Costa, A. (2008) Making drug control “fit for purpose”: Building on the UNGASS decade, UNODC. www. unodc.org/documents/commissions/CND-Session51/CND-UNGASS-CRPs/ECN72008CRP17.pdf Costa, A. (2008) Making drug control “fit for purpose”: Building on the UNGASS decade, UNODC. www. unodc.org/documents/commissions/CND-Session51/CND-UNGASS-CRPs/ECN72008CRP17.pdf Costa, A. (2008) Making drug control “fit for purpose”: Building on the UNGASS decade, UNODC. www. unodc.org/documents/commissions/CND-Session51/CND-UNGASS-CRPs/ECN72008CRP17.pdf

それ以来、大麻政策に関する「静かなる離反」は、非医療目的や非科学目的の大麻を禁止する条約の直接的な違反へと変わりました。大麻を合法化し規制するための改革を実施する国や地域が増えるにつれ、2016年の国連薬物サミットをはじめとする主要なハイレベル・フォーラムでは、こうした条約の緊張関係が「見て見ぬふり」となっています-明らかに存在していますが、公式の場では（非公式の議論ではそうではありませんが）巧妙に無視されています。

国や国際機関によって、このような緊張状態をどうするかという問題に直接関わることを避けようとする理由はさまざまです。しかし、数年前には単なる仮定の話に過ぎなかった条約違反が、今日ではすでに現実のものとなっており、簡単になくなることはありません。各国政府と国連システムは、麻薬条約体制そのものを近代化し、それによって人権、開発、平和と安全保障、法の支配という国連の柱を強化するのに役立つ方法で、このような政策の変化を管理するためのオプションを真剣に検討すべきでしょう。

変化のための選択肢

このように、国際的な薬物政策の分野では、難しいジレンマが生じています。大麻規制に関する最近の政策展開が、条約の法的余地を超えていることに疑いの余地はありません。しかし、現在の条約の枠組みを見直す、あるいは改正するための正式な手続きを開始することは、直ちに世界で最も強力な国々との政治的摩擦の雪崩を起こすことになります。実際、多くの政府が薬物政策ではグローバル・コンセンサスを謳っていますが、薬物条約加盟国の間で政策の違いが大きくなりつつあることを政府関係者は十分に認識しています。

このような状況下では、多くの国が大麻規制によって提起される条約上の問題に直面することを避けたい、あるいは遅らせたいと考える理由を理解することは難しくありません。確かにこのような懸念は法律的には間違っていますが、政治的には非常に強力であり、薬物条約の現状は、非医療用の大麻市場の規制に対応できるだけの柔軟性があるというスタンスです。

条約の柔軟性という概念に魅力を感じる理由は国によって異なります。2016年3月にウィーンで行われたUNGASS成果文書の交渉では、柔軟性という考え方を支持するさまざまな層が新たな課題について「この条約は、締約国がそれぞれの優先事項と必要性に応じて国の薬物政策を設計し実施するための十分な柔軟性を認めている。」とし（210）、同じ言葉で異なる、あるいは矛盾した目的を果たすことに着目するべきです。

「十分な柔軟性」という表現は、国連総会における欧州連合（EU）の共通見解に由来しており、そこには「国連条約への強力かつ明確なコミットメントを維持する」というEUの公約が添えられていました。EUにとっての柔軟性とは、大麻の害の軽減（ハームリダクション）、個人使用目的の大麻所持・栽培の非犯罪化、投獄の代替手段などの政策に適用されるものであり、大麻の規制には適用されないものでした。

しかし、大麻規制が条約の枠内に収まっていると主張することが政治的に好ましい政府（特に米国）にとっては、「十分な柔軟性」が大麻規制をカバーしていると捉えることができます。交渉の過程で、このパラグラフは、ロシアや中国など、政策的に反対側の国からも支持されました。彼らは、麻薬単一条約には、「締約国がこの条約の定めるものよりも厳格な管理措置を採用することは妨げられず、また妨げているとみなされない」（第39条）とも書かれているため、条約は各国に強制治療や死刑を継続するための「十分な柔軟性」を提供していると主張しました。

このような議論を抑制しようとする試みは、国の政策が「適用される国際法」と一致する必要があるという短い一文の曖昧な言及に過ぎませんでした。

（210）United Nations Economic and Social Council, E/CN.7/2016/L.12/Rev.1, 22 March 2016, https://documents- dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/V16/017/77/PDF/V1601777.pdf?OpenElement.

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ジャマイカやオランダのような国では、この言葉の意味合いは非常に異なっています。法的規制の原則が政治的に広く支持されているこれらの国では、規制が国際条約上の義務に反するという事実は、その実施の妨げになると考えられているためです。このように、「十分な柔軟性」という文言を支持することは、大麻規制に反対する政治的立場を取ることができます。なぜなら、国際法に関心を持ちながらも、国連薬物条約が法的規制を明確に認めていない（これは正確な理解であり、INCBにも共通するものです。)ことに基づいているからです。

INCBの見解に疑念が生じないように、UNGASS文書が交渉中であった2016年3月のCNDセッションの基調講演で、INCB会長のWerner Sipp氏が柔軟性の問題を直接取り上げました。大麻の非医療用使用を認める新たな法律の提案者の中には、「条約の柔軟性がそのような規制を可能にしているように見せかけている」と彼は言いました。実際には、柔軟性に関する議論は、将来の薬物政策に関する一般的な議論の核心であり、条約の可能性と限界に関するものです。確かに、条約には柔軟性がありますが、すべての点においてではありません」。例えば、「条約には、軽微な犯罪を犯した薬物使用者を投獄する義務はなく」、「適切な制裁措置を柔軟に決定することができる」とシップ氏は説明する。しかし、「医療目的以外の使用を認め、規制するための柔軟性は条約にはない」（原文のまま）。

UNGASSの文書交渉担当者は、国によって意味が異なる、あるいは矛盾する言葉を使ったことで、ほとんどの国が望んでいた条約そのものの妥当性についての議論を避ける方法を実現しました。

しかし、各国の改革が加速する中で、大麻政策はすでに条約が法的に対応できる範囲を超えてしまっているのも事実です。議論を前進させるために、以下の議論は各国が国内の新しい大麻法と政策を国際的な義務と整合させるために利用可能なオプションを明らかにし、国際法と国連システムの包括的な目的に沿った方法で世界の麻薬管理システムを近代化することを目的としています。

2016年のUNGASSプロセスで明らかになった政治的緊張に留意しつつ、条約改革は必ずしも新しいグローバル・コンセンサスの交渉を必要とするものではないことを強調することが重要である。そのため、この議論では、4つのカテゴリーの改革を区別し、異なるオプションはしばしば重複し、必ずしも相互に排他的ではないことを認めている：

I. すべての署名国に適用される条約改正で、コンセンサスによる承認が必要。

II. すべての署名国に適用され、過半数の承認を必要とする条約改正。

III. 選択的な国家グループに適用される条約改正、および

IV. 個々の国に適用される条約改正。

Ⅰ.すべての署名国に適用される条約改正で、コンセンサスによる承認が必要。

条約の改正

いずれの締約国も、改正案をその理由も含めて国連事務総長に通知することができます。その後、事務総長は修正案とその理由を締約国および経済社会理事会（ECOSOC）に伝え、ECOSOCは以下を決定することができます：

- 条約の全締約国会議（COP）を招集し、修正案を検討する。

- 締約国に修正案を受け入れるかどうかを問う。

- 何の行動も起こさず、いずれかの締約国が異議を提出するかどうかを待つか、異議申し立てを行う。

18ヶ月（1988年条約は24ヶ月）以内に修正案を拒否する締約国がいなかった場合、修正案は自動的に受け入れられるます。1961年および1971年の条約の場合、修正案はすべての締約国に直ちに発効したが（異議がないことは受け入れられたことに等しいと判断された）が、1988年の条約の場合、修正案は「修正案に拘束されることに同意することを表明する文書を事務総長に寄託」した締約国にのみ発効する（すなわち、受け入れの明示的な通知が必要）（212）:

(212)Treaty amendments that are adopted through this procedure do not apply to parties that have registered objections in the case of the 1961 and 1971 conventions, or those that have not notified their explicit consent in the case of the 1988 Convention. 1961 Convention (as amended) Article 47; 1971 Convention Article 30; 1988 Convention, Article 31.

- それでも修正案を承認する（その場合、異議を唱えた国には適用されない）。

- 否決する（そのような修正案が条約の目的と趣旨を損なうことを説得的に論じる複数の異議が提起された場合）

- 修正案を検討するためにCOPを招集する。

また、ECOSOCは、改正案を総会に提出して審議させることもできます(213)。さらに、総会は、単純な多数決によって国連条約の改正案を審議・採択する権限も持っています。

理論的には、3つの国連薬物統制条約すべてをこのような手順で改正することができます。これは政治的には当面あり得ないシナリオだと考える人が多いのですが、1961年の単一条約が1972年の議定書とともに改正されたのは、COPが開催されて条約の大幅な変更に合意した後だったことを思い出すことが重要です。この段階で、米国政府は、「10年が経過して、単一条約の長所と短所をよりよく見極めることができるようになったため、国際社会は単一条約の基礎の上に構築する時が来た」と主張していました(214)。特に、最近多くの議論の焦点となっている、監禁の代替手段に関する1961年単一条約の下での自由度は、1972年議定書で合意された条約改正によってのみ存在しています(215)。

(213) In accordance with Article 62, paragraph 3 of the UN Charter.
(214) United Nations, “Memorandum of the United States of America Respecting its Proposed Amendments to the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961,” E/CONF.63/10, in United Nations Conference to Consider Amendments to the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961 Geneva, 6–24 March 1972: Official Records, vol. 1, New York: UN, 1974, pp. 3–4.
(215) Article 36 of the amended 1961 Convention reads: "締約国は、有罪判決もしくは刑罰に代わるものとして、または有罪判決もしくは刑罰に加えて、当該薬物乱用者が治療、教育、アフターケア、リハビリテーション、社会復帰の措置を受けることを規定することができる」。参照: D. Bewley-Taylor and Martin Jelsma, Regime change: Re-visiting the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs, International Journal of Drug Policy, Volume 23, 2012, pp. 72–81.

歴史的に見ても、麻薬条約の交渉過程で多くの決定が多数決で行われていたことを思い出すのは有益なことです。国連の麻薬管理システムが常に完全なコンセンサスに依存しているという誤った認識は近年になってからのことで、緊張が高まっている中で普遍的な合意というイメージを強化するためのものです。さらに、条約改正が承認された場合、各国は改正された協定に参加しない選択をすることができます。1969年の条約法に関するウィーン条約（VCLT）が明確にしているように：

「改正協定は、既に条約の締約国であって改正協定の締約国とならない国を拘束するものではない。」(第40条4項)。このように、改正後の条約に拘束されることを望まない国は、旧来の義務を保持することができるのです。

2000年の国際組織犯罪防止条約（UNTOC）、2003年の腐敗防止条約（UNCAC）、2003年のWHOたばこ規制枠組条約（FCTC）など現代の条約の多くは、定期的なレビューを受け、必要に応じて進化や近代化を図るCOPメカニズムを内蔵しています。しかし、国連よりも古い歴史を持つ国際的な薬物管理条約体制には、このような定期的な見直しのメカニズムがなく、そのことが時代遅れの性質と改革への抵抗の理由となっています。また、麻薬規制条約は3つの条約から構成されており、そのすべてを改正する必要があるため、COPメカニズムによる近代化の課題はさらに複雑です。1961年と1971年の条約の間の矛盾を解決するために、これらの条約を1988年の条約の下での原料物質規制と合わせて、以下の特徴を持つ新しい単一の条約に統合することが、システムの進化のより合理的な方法です：

- 構造化された定期審査メカニズム

- 改良されたスケジューリング手順で、以下のバランスをとる。規制対象物質の合法的な使用のための入手可能性の確保と乱用の防止。

- 伝統的、精神的、そして問題のない社会的使用に対して、より寛容で法的に一貫したアプローチをとること。

- 1988年の麻薬条約に含まれるその他の要素を、組織犯罪と乱用に対処するその後の条約に組み込むこと。1988年の麻薬条約のその他の要素を、組織犯罪や汚職に対処する後続の条約に組み込むことである。

この種のより実質的な改革に関する議論は、正式にはまだ行われていないが、米州機構の2013年の報告書「米州における薬物問題のためのシナリオ」で示唆されている（216）。

II. すべての署名国に適用され、過半数の承認を必要とする条約改正。

補正と修正

前述したように、大麻は国際連盟の下で、手続き上の疑わしい成立過程を経て国際的な薬物管理システムに初めて参入し、単一条約のスケジュールIとIVに現在配置されているが、WHO専門家委員会では一度も適切に検討されたことがありません（217）。

このこと自体が、手続き上の理由から大麻の現行分類の正当性を疑問視する十分な理由となります。

1961年の単一条約では、WHOや締約国がいつでも特定の薬物を再指定したり、条約から削除したりするための修正プロセスを開始することができる。世界保健機関（WHO）は、国連麻薬委員会（CND）の合意を得た上で、スケジュールの勧告を行う権限を持つ唯一の機関です。スケジュールの変更にはコンセンサスを必要とせず、CNDが投票で決定するのはこれだけです。このようにして日常的に新しい物質が予定されており、条約のシステムは常に変更されているのです（218）。デルタ-9-THC（大麻の主な有効成分、または医薬品の抽出物として知られるドロナビノール）は、1971年の条約で「向精神性物質」として指定されており、指定変更の決定には3分の2の賛成が必要です（219）。

しかし、大麻の場合は、1961年と1988年の条約の特定の条項で、コカやアヘンとともに明確に言及されているため、このプロセスはさらに複雑なものとなっています。そのため、大麻のスケジューリングを後回しにしたり否定するだけでは、現在さまざまな国や地域で実施されているような完全に規制された市場を実現することはできないでしょう。ほとんどの場合、これらの条約に何らかの形で修正、変更、または留保を加える必要があります。

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III. 選択的な国家グループに適用される条約改正

「専門家協議」条約の修正

1969年の「条約法に関するウィーン条約」（VCLT）では、特定の締約国間でのみ条約を修正するという選択肢も認められており、選択的否認と集団的留保の中間的な魅力的で十分に検討されていない法的選択肢を提供している（以下参照）。VCLT第41条によると、「多国間条約の2つ以上の締約国は、それが「他の締約国による条約に基づく権利の享受または義務の履行に影響を及ぼさない」限り、また「全体としての条約の目的および趣旨の効果的な実行と両立しない」限り、彼らの間だけで条約を修正する合意を締結することができる」とされています。

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原則的には、両方の条件を満たすことができます。協定には、特に禁止された地域への取引や流出の防止に関して、相互修正協定の非締約国に対する元の条約の義務を明確に約束することが必要となります。大麻に関する条項を含む条約のすべての条項は、相互協定に参加していない条約締約国に対しても効力を持ち続けています。時が経てば、このような相互協定は、より多くの国が参加できる代替条約の枠組みへと発展し、現行制度の改正を全会一致で承認するという（不可能ではないにしても）煩雑なプロセスを回避することができるかもしれません（220）。

理論的には、ウルグアイがすでに行ったように、またカナダが行う準備をしているように、大麻市場を合法的に規制するという国の決定に起因する条約の不遵守問題を解決したいと考える志を同じくする国のグループが、この相互修正を利用することができます。このような国は、国連条約の大麻規制条項を修正または無効とする、自国内でのみ有効な協定に署名することができます。また、現在の国連条約の義務では国際貿易が認められていないが、国内法の規定では物質の合法的な市場の存在を認めている、あるいは許容している国の管轄区域間での国際貿易を正当化する法的根拠を提供するために、このような方法を検討することも興味深い選択肢でしょう。

1969年のVCLTの起草者たちは、条約間の修正という選択肢を国際法の中核的な原則と考え、1964年の国際法委員会でもこの問題が長々と議論されました。「この問題の重要性は強調するまでもなく、条約の安定性を守る必要性と平和的変化の必要性を調和させることにある」（221）。当時のエジプト代表によれば、すべての加盟国が「改定権を損なうことなく、締約国となった協定や条約を尊重することを約束する」国連システムにおいて、条約の発展的性質は当初から基本的なものと考えられていた。そのため、「恣意的な障害によって変革のプロセスが阻害されないようにすることも同様に重要である」と強調した。過去には、国が条約の修正を検討することを頑なに拒否したために、他の国がその条約を非難せざるを得なくなったという例が数多くあったのである（222）。

国際条約法の権威であるヤン・クラバースは、専門家協議での選択付加機能を「おそらく最もエレガントな出口」と表現しているが、専門家協議の選択は古くからある国際法の原則に基づいているものの、「実用的な例はなかなかない」とも指摘している（223）。これは本質的に未知の法的領域であると思われる。しかし、大麻政策の動向と凍結された麻薬条約制度との間で緊張が高まっていることは、この例外的な選択肢が立案され、それが極めて重要であるとみなされた状況の明確な例であると言えます。実際、使用されることは稀ですが、専門家協議の修正は、国連システムの発足当初から、条約体制を弱体化させるのではなく、強化するための手段として理解されてきました。体制が例外的に改革に抵抗し、それゆえに脆くて時代遅れになりやすい場合は、専門家協議の修正のような選択は、体制が近代化できることを示すことで実際に体制を強化することができます。

(222) Ibid., paragraph 53.
(223) J. Klabbers, “Treaties, Amendment and Revision,” in Max Planck Encyclopedia of Public International Law, December 2006, pp. 1084-1089 http://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law- 9780199231690-e1483.

IV. 個々の国に適用される条約改正

A. 条約からの撤退
薬物規制条約の時代遅れの性質と、それらを近代化するための乗り越えられない手続き上および政治上の障害を考慮すると、なぜ各国は国連薬物規制条約体制から単純に脱退しないのかという疑問がしばしば提起されます。署名した加盟国は、条約を放棄するプロセスを通じて条約から脱退することができます。

しかし、前述したように、改革国が国連の薬物管理条約の締約国であり続けたいと考える主な理由は、WHOの必須医薬品リストに掲載されている物質を含む、許可された医療目的のための薬物の世界的な取引も規制しているからです。管理された医薬品への不十分なアクセスは、ほとんどの発展途上国ですでに深刻な問題となっており、INCBが管理する国連薬物管理条約の下で運営されている世界的な評価と要求のシステムから脱退することは、この問題をさらに悪化させる危険性があります。

開発援助を受けている国や、特恵貿易協定の恩恵を受けている国にとっては、放棄することで経済制裁を受けるリスクもあります。多くの特恵貿易協定や欧州連合（EU）への加盟には、3つの麻薬取締条約のすべてに加盟していることが条件となっています。米国政府は、米国内の変化に伴い、他国の大麻改革に寛容になっているとはいえ、依然として規律認証メカニズムを維持しており、薬物管理条約から完全に離脱すれば、ほぼ確実に認証解除と制裁を受けることになります。したがって、脱退は特に力の弱い国や貧しい国にとっては、政治的・経済的に深刻な影響を及ぼす可能性があります。経済的に脆弱ではない国であっても、麻薬条約から脱退するだけで、主要な国際的な場で風評被害を受けるリスクがあります。

B. 選択的糾弾
1969年のVCLTでは、歴史的な「誤り」（第48条）または「状況の根本的な変化」（rebus sic stantibus、第62条）が、以下のように規定されている。

1969年のVCLTは、歴史的な「誤り」（第48条）または「根本的な状況の変化」（rebus sic stantibus、第62条）が、加盟国が条約への加盟を撤回する正当な理由であると規定している(224)。しかし、rebus sic stantibus法理に頼ることや、「選択的放棄」という選択肢は、国際法上まれです。ベックリー財団のグローバル・カナビス・コミッションの報告書は2008年に、「このような方法をとることは、放棄して留保付きで再加盟するよりも法的には擁護されないかもしれない」（下記参照）と結論づけているが、結果は同じである(225)。

C．権利放棄後の予約付き再譲受
条約に署名、加盟、または批准する際に、国家は特定の条項に関して留保をすることができ、実際に3つの薬物管理条約の場合には多くの国が留保をしていました(226)。留保またはその他の正式な一方的な「解釈宣言」は、留保国にとって条約の特定の条項の法的効果を除外または修正することを意味します。

条約の放棄と留保付き再加盟の手順では、国は条約から完全に離脱し、特定の留保を付けて再加盟する意思を持つことができます。1961年の条約の場合、3分の1以上の締約国が反対すれば、その国は再加盟できなくなります（227）。留保付きの放棄と再加盟は、その実践は例外的なケースに限られているものの、合法的な手続きとして認められています（228）。

（224）ある解説書によれば、「条約の規定の基礎となる基本的な状況が変化して、条約の履行を継続しても本来意図された目的を達成できなくなる場合には、それらの義務の履行を免除することができる」としています。M. Leinwand, ‘The International Law of Treaties and United States Legalization of Marijuana’, Columbia Journal of Transnational Law, Volume 10, 1971, pp.413-441を参照。
（225） R. Room, W. Hall, P. Reuter, B. Fischer, S. Lenton, and A. Feilding, (convener), Cannabis Policy: Moving Beyond Stalemate, Global Cannabis Commission, The Beckley Foundation, 2008, p. 155.
（226）予約は、UN Treaty Collectionデータベース（https://treaties.un.org/）で確認できます。
（227） 1988年の条約には留保に関する特定の規則が含まれていないため、1969年の条約法に関するウィーン条約で確立された一般的な規則、特に第19条から第23条に準拠しており、異議申し立ての閾値を定めていない。通常、留保は異議を唱えた締約国に何の影響も与えることなく受け入れられることを意味します。

2011年、ボリビアは国連事務総長に、2012年1月に発効する単一条約から離脱し、コカについては留保を付けて再加盟することを決定したと通知しました。INCBはこの動きを非難し、G8の全メンバーを含む15カ国が正式な異議申し立てを行いました。しかし、異議申し立ての数は、ボリビアの再加盟を阻止するのに必要な62件（全締約国の3分の1）には到底及びませんでした。2013年初頭、ボリビアの条約再締結が正式に承認されましたが、その際、自国内で伝統的なコカの葉を噛むこと、自然のままのコカの葉を使用すること、これらの許可された目的のために必要な範囲でコカの葉を栽培、取引、所持することを許可する権利が留保されました。ボリビアは当初、条約を改正しようとしたが、少数の反対意見に阻まれました）。この手続きにより、少なくともボリビアにとっては、1961年の単一条約による先住民族のコカ文化廃止の義務と、2007年の国連先住民族の権利に関する宣言および国内憲法に基づくボリビアのコカ文化保護の義務との間の法的緊張が見事に解消されました。

したがって、ある国が大麻に関する条約の義務の履行を免除する条件は、同じ条約手続きに従って試みることができますが、考慮すべき違いがあります。主な法的問題はVCLTの第19条に関するもので、留保は「条約の目的および趣旨と両立しない」ものであってはならないと規定されています。単一条約の全体的な目的は、前文の冒頭の段落で以下の懸念について表現されています。
「人類の健康と福祉」に関する懸念や、規制薬物を「医療および科学目的に限定する」という条約の一般的な義務など、単一条約の全体的な目的が表現されています。特定の物質を医療および科学目的に限定するという条約の一般的義務から除外する条件とすることは、単一条約の解説において、大麻だけでなくコカの葉についても手続き上可能なオプションとして明示されています（229）。付随する注意文がないことは、一般的な義務から特定の物質を留保によって免除すること自体が、条約全体の目的や趣旨に抵触するものではないことを示唆しているように思われますが、これは確かに留保の戦略の際に重要な法的議論となるでしょう。同様の問題は、”集団的留保 “に近い形態の専門家協議の合意（上記参照）でも発生します。

条約不遵守の状況下での大麻規制の実施

上述した条約改正の選択肢は、それぞれ手続き的、政治的に考慮すべき点が異なるが、いずれも、少なくとも1つの国が大麻に関する現行条約との関係を積極的に変更するという決定を前提としている。各国は、大麻改革に関連して発生する条約上の問題を回避することを選択するか、自国で進行中の変更は現状の条約で認められていると主張し、いかなる種類の条約改革オプションも検討する必要がないとするかもしれない。もう一つの選択肢は、一時的な非遵守の事実を認め、国内法と条約上の義務の最終的な再調整に向けて努力することで、条約改革の選択肢を意図的に追求する道を開くことである。この2つの選択肢については、以下で検討する。

コンプライアンス違反の問題を回避または否定すること

正式な非医療用大麻市場の開発と実施を最初に進めたのは、米国とウルグアイの2カ国です。両国の状況は非常に異なっており、今回の動きの意味するところについて対照的なコメントを発表しているが、いずれも自国内での政策の変化が国連薬物統制条約に違反することではないと主張しています。両国とも、自国内での政策の変化は、国連の薬物管理条約に違反しないと主張しています。

ウルグアイは、自国の政策が麻薬取締条約を重視しながらもその後達成できなかった本来の目的、すなわち人類の健康と福祉の保護に完全に合致していると主張しています。ウルグアイ当局は、成人が大麻を使用するための規制された市場を作ることは、健康と安全保障の観点から必要であり、したがって人権の問題であると特に主張しています。このように、当局は尊重されるべきより広範な国連の人権義務を指摘し、特に、薬物管理義務よりも人権原則が優先されることを訴えています。あらゆる用途の大麻を規制するという勇気ある最初の国として、ウルグアイがその改革を国際法上の包括的な人権義務に言及して説明したことは非常に重要です（230）。さらに、ウルグアイは大麻規制モデルが麻薬条約を遵守していないとは認めませんが、それによって条約システム内に法的緊張が生じ、改正や近代化が必要になる可能性があることを指摘しています。例えば、2013年のCND会合では、ウルグアイ代表団の代表であるDiego Cánepa氏が次のように宣言しています。”過去50年間に採択された国際文書の改訂と近代化が必要かどうかを議論するためのリーダーシップと勇気が今まで以上に必要なのです」。(231)

(230) 2015年、ウルグアイは国連人権理事会の決議を共同提案し、国連人権高等弁務官（UNHCR）に「世界の麻薬問題が人権の享受に与える影響に関する報告書」の作成を求めました。UNHCRの準備のためにウルグアイが寄稿した内容には、人権の重要性に関するウルグアイの姿勢が示されていました。「我々は、人権制度を確保することの重要性を再確認し、人権は普遍的、本質的、相互依存的、不可侵のものであり、国際麻薬統制条約を強調した他の国際協定よりも優先的に保証することが国家の義務である」ことを強調しました。 Junta Nacional de Drogas, Impact of the World Drug Problem in the exercise of Human Rights, 15 May 2015, http://www.wola.org/sites/default/files/Drug%20Policy/ AportedeROUalaUNGASS2016enDDHHENG.pdfを参照。
(231) Commission on Narcotic Drugs, Intervención del Jefe de Delegación de Uruguay, 56° Período de Sesiones de la Comisión de Estupefacientes, Prosecretario de la Presidencia del Uruguay, 11 March 2013.

米国政府は、米国の複数の州で行われている大麻の栽培、取引、所持は、米国の連邦法の下では犯罪行為であるため、条約の締約国である連邦政府は違反していないと主張しています。これは、連邦政府が州レベルの開発に対応するという決定にもかかわらず、一定の範囲内で進められることを条件としています。（232）ウィリアム・ブラウンフィールド大使（国際麻薬・法執行問題担当次官補）が推進している最近の米国の談話では、現行の条約の枠組みには規制された大麻市場を許容する十分な柔軟性があるとしている（233）。この議論は、条約やその明白な禁止主義的な目的・趣旨を合理的に理解する上で困難であり、説得力のある法的根拠というよりはむしろ政治的便宜を反映しているように思われる(234)。ブラウンフィールド大使の柔軟性に関する議論の主な目的は、「州レベルの大麻合法化イニシアチブの明確な条約違反が、条約改正に関するオープンな国際的議論のきっかけとなるのを防ぐこと」であると言えるでしょう(235)。とはいえ、このような議論はもはや避けられません。少なくとも、INCBは、ウルグアイと米国の大麻規制モデルは、いずれも条約に準拠していないという明確な声明を出しており、ブラウンフィールド氏自身も締約国が準拠しているかどうかを判断するINCBの権限を認めているからです（236）。

（232）米国司法省副長官James M. Coleのメモ（2013年8月）を参照。James M. Cole検事総長のメモ、2013年8月、https://www.justice.gov/iso/ opa/resources/3052013829132756857467.pdf
(233) 「Fatal Attraction: Brownfield’s Flexibility Doctrine and Global Drug Policy Reform,” The Huffington Post, 11 November 2015,http://www.huffingtonpost.co.uk/damon-barett/drug-policy-reform_b_6158144.html.
(234) 条約は大麻の法的規制を包含するのに十分な柔軟性を持っているという米国のスタンスについては、Bennett, W., Walsh, J. (2014) “Marijuana Legalization is an Opportunity Modernize International Drug Treaties,” Brookings and WOLA, http://www.brookings.edu/~/media/ research/files/reports/2014/10/15-Marijuana-legalization-modernize-drug-treaties-bennett-walsh/ cepmmjlegalizationv4.pdfを参照のこと。
(235) M. Jelsma, ‘UNGASS 2016’ を参照。Prospects for Treaty Reform and UN-System-Wide Coherence on Drug Policy, Journal of Drug Policy Analysis, http://www.degruyter.com/view/j/jdpa.ahead-of-print/jdpa-2015- 0021/jdpa-2015-0021.xml.
(236) 「世界の薬物政策の動向」ウィリアム・R・ブラウンフィールド米国務次官補とのラウンドテーブル、2016年3月8日 http://fpc.state.gov/254116.htm

また、条約の「科学的目的」という文言を解釈することで、研究されている限り、代替的な規制方法の実験も含めて、条約の範囲内で法的規制が可能であるという議論もなされている（ただし、締約国ではない）。しかし、これは条約における「科学的目的」の意味を誤解しており、物質の用途と、政策のための科学的または証拠の基盤とを混同しています。また、ウィーン条約の基本的な解釈規則に反して、当該条文や条約全体の中でこのフレーズを文脈から外しています（237）。

原則に基づかない手続き

大麻を合法的に規制しても1961年と1988年の条約の遵守に問題がないことを主張するのではなく、合法的な規制を進めたい国は、条約を遵守することによりコンプライアンス違反になることを率直に認めることができます。重要なのは、このオプションでは、国が国の政策改革の理由、それがコンプライアンスにどのような影響を与えるか、特に他の国際的な法的・政策的コミットメントを実現するためになぜそれが必要なのかを説明する必要があることです。さらに、このような非遵守の状況は一時的なものであると捉え、改革イニシアティブの一環として、当該国の新しい国内法や慣行と条約上の義務との整合性を確保することを目的としたものでなければなりません。国は並行して、この状況を解決するための多国間協議を要請するべきです。例えば、条約の改革に関する専門家の諮問グループ(238)を支援したり、後に開催される締約国会議（COP）を支援したりすることが挙げられます。このような進展があるまでは、国は条約の下での残りのコミットメントに従って行動し、通常通りINCBに報告し、CNDには政策の成果を報告します。

（237）例えば、All Party Parliamentary Group for Drug Policy Reform, “Guidance on Drug Policy: Interpreting the UN Drug Conventions,”
https://www.unodc.org/documents/ungass2016//Contributions/ Civil/APPG_for_Drug_Policy_Reform/Guidance_print_copy.pdf. または、John Collins, “Development First: または、John Collins, “Development First: Multilateralism in the Post-‘War on Drugs’ Era,” and Francisco Thoumi, “Re-examining the ‘Medical and Scientific’ Basis for Interpreting the Drug Treaties: Does the ‘Regime’ Have Any Clothes,” in London School of Economics, After the Drug Wars: Report of the LSE Expert Group on the Economics of Drug Policy, pp.9-29, http://www.lse.ac.uk/IDEAS/publications/reports/pdf/LSE-IDEAS-After-the-Drug-Wars. pdf.
（238） TNI「UNGASS 2016」を参照。Background memo on the proposal to establish an expert advisory group,” November 2015, https://www.unodc.org/documents/ungass2016//Contributions/Civil/Transnational_ Institute/Background_memo_November_UNGASS_2016_final.pdf.

明らかに、国際的な法的義務を公然と遵守しないことは望ましいことではありませんが、本章で示した改革の選択肢はすべて必要に迫られたものです。ここでの問題は、各国が規制的アプローチを選択していることではありません。むしろ、時代遅れで実行不可能な条約条項が問題であり、原則的な不遵守の一時的・過渡的な期間が必要とされているのです。この文脈では、国家が大麻に関する条約の義務を完全に遵守できなくなったという事実を認識することは、法の支配を軽視するものではありません。それどころか、条約上の約束が重要であることを裏付けています（239）。怪しげな法的正当性に頼ってコンプライアンス違反の懸念を払拭することは、むしろ国際法を軽視していることになります。大麻取締法を改正している政府の多くは、健康、開発、人権、安全保障などを理由に、これらの分野で結ばれた国際的な法的公約への関心から大麻取締法を改正していますが、その実現は麻薬条約の実施によって悪影響を受けてきました。薬物政策に関する世界委員会」が以下のように主張しています：

「麻薬条約から一方的に離脱することは、国際関係やコンセンサスに基づいたシステムの観点からは望ましくない。しかし、時代遅れで機能しない規範的枠組みに固執することは、長期的にはそのシステムの健全性に寄与しません。状況の変化を考慮して法制度を進化させることは、法制度の存続と有用性にとって基本的なことであり、様々な国が進めている規制実験は、このプロセスの触媒として機能しています。実際、法の支配を尊重するためには、弊害を生み出している法律や効果のない法律に挑戦することが必要です」（240）。

（239） J.K. Cogan, “Noncompliance and the International Rule of Law,” Yale Journal of International Law, Vol. 31, 2006, pp. 189-210.
（240） Global Commission on Drug Policy, Taking Control: Pathways to Drug Policies That Work, 2014, http:// www.gcdpsummary2014.com.

さらに、世界中で一般的になりつつある大麻改革を行ったからといって、各国が国際社会から大きな非難を受けるようなことはないということもわかってきました。改革を選択し、非遵守を認めることで、専門家協議オプションのように、志を同じくする国家間で一括して実施できる条約改革の選択肢を用意することができます。

ディスカッションと推奨事項

ますます多くの国が、大麻規制のための条約による禁止モデルに疑問を呈する強力な論拠を認めています。様々な理由から、伝統的に大麻を使用している国では、軟弱な離反、非遵守、非犯罪化、事実上の規制といった様々な形態が存続しており、その後、過去半世紀の間に大麻が普及したほとんどすべての国や地域を中心に世界的に花開いているのであります。

何十年にもわたって繰り返されてきた疑念、軟弱な離反、法的な偽善、そして政策の実験は、たとえそれが国連条約の時代遅れの要素に違反していたとしても、大麻市場全体に対する事実上の法的規制が政治的に受け入れられる段階に達しています。規制を求める国と現状維持を強く求める国、さらには国連の麻薬管理システムやその専門機関の間で緊張感がさらに高まっていくことでしょう。

条約改革に対する手続き上および政治上の制約と、近代化された世界的な薬物管理体制に向けた動きとの不調和の中で、このシステムは、法的に疑わしい解釈や、国や地方自治体の改革の数を増やすための疑わしい正当化の期間をさらに経ることになるでしょう。そして、ある転換点に到達し、同じ考えを持つ国のグループが増え続ける複数の法的矛盾や論争を調整するという課題に取り組む準備ができない限り、その状況は変わりそうにありません。

大麻のさらなる改革は、国連の薬物管理条約制度をめぐる議論の端緒となることは必至であり、他の薬物に対する規制モデルの可能性についても、遅かれ早かれ議論の俎上に上ることになるでしょう。実際、この議論はコカの葉やその他の精神活性植物についてはすでに始まっており、新精神活性物質（NPS）への対応の中で定期的に浮上しています。現在の大麻規制の動きの原動力となっている議論は、他の規制物質にも同じように当てはまるものばかりではありませんが、大麻に焦点を当てた改革が進むことで、話が終わるわけではなく、他の物質についても国際的な薬物管理システムの有効性を見直すきっかけになる可能性が高いといえます。このような状況を考慮しながら、大麻をめぐる議論を進めていく必要があります。

現在、国際的な政策課題となっているのは、国連の薬物管理システムを再評価して近代化する必要があるかどうかではなく、いつ、どのようにするかということです。問題は、高まりつつある緊張感に対処し、現在のシステムを、地域の関心事や優先事項により適応し、基本的な科学的規範や現代の国連基準により適合したものへと秩序立てて転換するためのメカニズムを早急に見つけることができるかどうかが鍵となります。前進するための効果的な戦略の主な要素は以下の通りです：

新興国の慣行と、時代遅れで逆効果の条約上の義務との間の緊張関係を解決するためのハイレベルな対話を促進する

大麻規制モデルを模索し、開発し、積極的に実施しようとする国は、国内的にも国際的にも、それぞれ異なる法的・政治的課題に直面することになります。どのような改革を行うにしても、各国は主要な多国間協議の場でこの問題を無視するのではなく、検討するようにしなければなりません。この議論を促進するためには、改革に意欲的な国のリーダーシップが不可欠です。この対話に情報を提供し、促進する方法はいくつかあります：

・大麻規制を含む新たな課題や、国際的な薬物管理の枠組みの近代化に関する問題を検討し、新たな国連政治宣言と行動計画が採択される予定の2019年に向けて、国連の議論に情報を提供するための提言を行う専門家諮問グループの提案を支持する。このような提案は、すでに多くの締約国によって積極的に推進されています（241）。
・条約システムを改革するための正式なメカニズムを進めること - 改正、修正、留保オプション、あるいはより本質的な変更など。当初は成功しなかったとしても、このような行動は、条約の近代化の問題が確立された場で有意義に検討されていることを確認するとともに、緊張関係や潜在的なコンプライアンス違反の問題を確立された法的メカニズムを用いて解決しようとする改革国の意欲を示すものである。
・志を同じくする国々が、国連やOAS、EUなどの地域機構の枠組みを超えて、共通の関心事やジレンマについて話し合うための非公式な薬物政策対話や政府間会議を開催し、CNDやその他の国連や地域のフォーラムで検討するための決議案を作成すること。

（241）例えば、ジャマイカは2105年5月、「UN General Assembly High-Level Thematic Debate in Support of the Process towards the 2016 UNGASS」（http://www.undrugcontrol.info/images/stories/documents/JamaicaStmt-HLTD-NY07052015.pdf）の中で、「専門家諮問グループ」の設置も呼びかけています。同様に、ウルグアイは2015年8月のUNGASSプロセスへのインプットの一環として、以下の設立を求めました。a “consultative group of experts”, http://www.infodrogas.gub.uy/images/stories/pdf/uy_ungass_2016_esp-. eng.pdf
また、2016年3月の第59回CND会期中、コロンビアは「専門家レベルのグループ」の創設を求めた。https://www.unodc.org/documents/commissions/CND/CND_Sessions/CND_59/ Statements/08_Colombia_English.pdfに記載されています。

多国間対話と改革プロセスと並行して国内改革を追求する

反対意見を持つ国の数が増えるにつれ、改革を行う国のニーズに合わせて条約の枠組みを近代化することは、今や避けられないように思われます。条約システムが近代化できることを証明できなければ、明らかに時代遅れで改革の時期に来ている要素だけでなく、相対的なコンセンサスがまだ存在している要素にも影響を与え、無用の長物になってしまう危険性があります。しかし、正式な多国間改革を実現するには、困難で長期にわたるプロセスが必要となるでしょう。改革が完了するまでは、短期的には複数の国が技術的、過渡的な不遵守に陥る可能性があります。この問題を最小限に抑えるには、以下の方法があります：

・ありえない法的正当性を提示することで、コンプライアンス違反の回避や否定をすること。
・一時的な「原則的不遵守」を認め、市民の健康と福祉、およびより広範な国連憲章の公約に根ざした理由を提示すること。
・国内の改革と並行して、多国間での議論や改革の取り組み（上記）を積極的に推進すること。
・このガイドに記載されているように、公衆衛生と福祉を中心的な目標として明確に設定し、国家機関の下で運営され、近隣諸国への悪影響を最小限に抑え、包括的なモニタリングと評価の枠組みに支えられ、関連する国連機関に報告されるような大麻規制モデルを確立すること。

集団行動の追求

ハイレベルな対話を促進し、国内改革を模索し、多国間枠組みの改革を達成するための試みは、志を同じくする改革国が共通の目的のために働く集団行動によって促進されます。改革に意欲的な国の連合体は、各国の多様性を活かしながら、より効果的な大麻政策へのアプローチの基礎を築くことができ、時間をかけてそれを証明し、より多くの支持者を集めることができます。初期の改革国は、孤立して活動するのではなく、協調して活動することでお互いに学び合うことができます。また、人々の健康、開発、安全保障、そして法の支配そのものにとって有害であることが証明されている大麻禁止主義的アプローチを超えて、他の国々に政治的空間を開くためのリーダーシップを発揮することができます。

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