colaboの不正疑惑に関する考察
ツイッターで暇空茜氏が追求しているcolaboの不正疑惑について、公共調達の視点から考察してみる。
弁護団の不正疑惑説明書の考察も書きました。
東京都とcolaboの契約関係
若年被害女性等支援モデル事業委託
「若年被害女性等支援モデル事業委託（以下、「colabo事業委託」という）」は、疑惑にあがっている事業である。この委託は補助金を交付する事業ではなく、「委託契約」という契約形態をとっている。契約は、以下の図書によって規定されており、委託の内容を示すものが仕様書である。
東京都配偶者暴力被害者等セーフティネット強化支援交付金
「東京都配偶者暴力被害者等セーフティネット強化支援交付金（以下、「DV被害者支援交付金」という）」は、令和3年度にcolaboが得た交付金である。これは、モデル事業の委託契約と異なり、「交付金」である。仁藤氏は弁護士、スーパーバイザ、研修費に充てたとしており、支出の証拠として領収書等の提出も行っているようである。令和4年度の交付要綱はこちら。令和4年度については交付状況が公表されておらず、colaboが対象となっているかは不明である。
委託契約と補助金（≒交付金）の違い
「委託契約」と「補助金」は、地方自治法における位置づけ、相手方の選定や検査、監督等のプロセスが異なっており、全く別物である。
地方自治法の位置づけ
地方自治法では委託契約は、「第六節 契約」で扱われる。契約相手は一般競争、指名競争、随意契約により最低価格の入札者と契約するのが基本である。また、契約の適切な実施のための監督や検査を発注者に義務付けている。対して補助金は以下の条項のみであり、交付の相手先の決定や検査に関する規定はない。
（寄附又は補助）
第二百三十二条の二 普通地方公共団体は、その公益上必要がある場合においては、寄附又は補助をすることができる。
ただし、東京都として補助金について「東京都補助金等交付規則」を定めている。
一般的な委託契約（請負的）
委託契約は、発注者の要求（仕様）に則った成果物（報告書）を納め、対価が支払われる契約である。成果に至る過程や方法は受注者の裁量に任されている。例えば住民アンケート調査であれば調査方法や分析結果を取り纏めた報告書を納めるが、集計方法が手計算でもエクセルでも良い。仕様書で業務中の打ち合わせ協議が規定され、発注者は協議にて進捗状況確認や業務の方向性に関する指示等を行う。発注者は、業務完了時に報告書が仕様に合致しているか検査を行うが、報告書作成に要した人件費、交通費等の経費の検査は実施しない。これは経費のアウトプットが報告書であるからである。
・建築設計業務委託の場合の成果品の例（10頁～）
余談だが、昔は報告書の金額あたりの頁数を煩くいう検査官がいたが、昨今は中身で判断される。
補助金
補助金は、負担付贈与契約とされるようである。委託契約は成果（報告書）が求められるのに対して、補助金では支援した事業の成功は必ずしも求められない（失敗してもペナルティーはない）。また、支払いは事業で発生した経費に対して行う。地方自治法上、検査は求められていないが経費の水増しや架空請求を防止するため、その信憑性を確保するため領収書等の確認を含めて検査を実施することを発注機関が条例や規則で定めている。
「colabo事業委託」の特殊性
準委任的契約
colabo事業委託の注目ポイントは以下のとおりである。
善管注意義務が規定されている（契約書第1条第2項）
成果物ではなく業務履行日誌等が検査対象（契約書第7条第3項）
成果物でなく、活動の経費に対して支払い行う（仕様書第6条）
仕様書に数量の規定がなく契約後にcolaboが提出する「事業計画書」が数量や支払い対象経費の基礎となっている（仕様書第7条）
契約書等よりcolabo事業委託は、準委任に近い契約と考えられる。一般的な委託契約（請負的）、補助金、colabo事業委託を比較すると以下の通りである。
colabo事業委託の一番の問題は、一般的な請負的委託契約の「成果品があれば過程は問わない」と準委任的契約の「成果品は不要であるが過程は厳密にチェックする」の悪いとこどりをしているところである。
「成果品は不要だし、過程（経費）のチェックも疎か」となってしまっている。これでは、地方自治法の発注者の責務を果たせない。
（契約の履行の確保）
第二百三十四条の二 普通地方公共団体が工事若しくは製造その他についての請負契約又は物件の買入れその他の契約を締結した場合においては、当該普通地方公共団体の職員は、政令の定めるところにより、契約の適正な履行を確保するため又はその受ける給付の完了の確認（給付の完了前に代価の一部を支払う必要がある場合において行なう工事若しくは製造の既済部分又は物件の既納部分の確認を含む。）をするため必要な監督又は検査をしなければならない。
colaboの事業のほぼ全てをカバーする仕様書
本来委託契約は仕様書で業務範囲を規定する。しかしながら、colabo事業委託ではcolaboの事業のほぼ全てをカバーする業務項目となっており、数量的なものは規定されてない。
このような仕様になったのはモデル事業自体がcolaboが持ち込んだ企画によるものだからと考えられる。
しかしながら、特定団体丸抱えのような仕様書は異常であり、社団としての業務とモデル事業としての業務の境目が曖昧となり不適切な支払いに繋がりやすい。現に、事業外の費用と思われる「社労士」や「税理士」の費用を事業計画に組み込んでいる。本来colaboの団体・組織として賄うべき費用で事業の費用ではない。
また、数量的なものは、契約後にcolaboが提出する「事業計画書」にて規定するのかもしれないが、地方自治法において発注者は委託契約の前に費用の見積もり（予定価格）を算定しなければならない。数量が契約後に決定する委託契約で予定価格をどのように算定しているのか不明である（全額一式計上？）。
colaboの選定方法
colaboは選定委員会方式で企画提案方式により特定され随意契約となったようである。企画提案は某省庁の本省で採用されている方式でプロポーザルとほぼ同じであり、地方自治法や会計法上は随意契約の扱いである。しかしながら、公募された技術提案による競争がなされており、随契理由書は公表されない（作成もされてない？）。「選定委員会方式」は初耳かつ東京都のサイトでも解説がないためどのようなスキームなのか詳細不明である。参加者を公募していないのであれば競争が働いておらず随契理由書は必須と考えられる。オンブズマンが「随契は不透明」と騒いだためイメージが悪いが、随契は地方自治法にも定められている方式であり、随契理由（colaboしかできない理由）が適切であれば問題ない。若年女性を支援している団体は殆ど存在しないため、colaboの随契理由は問題ないと思われるが、随契理由書が公表されておらず確認できない。
※東京都は透明性確保の観点から随契理由書は公開する必要がある
企画提案で入札との情報もありペンディング
最高限度額保証
仕様書において委託料の上限額が設定されたいる。経費積み上げで同額に達した時点で自己資金で事業を実施してもらうという建付けだと思われる。アメリカでGMP(Guaranteed Maximum Price)と言われる手法である。
アメリカではこのような手法を用いる場合は、経費のチェックのためプロジェクト専用の銀行口座を開設させ、プロジェクト関連の全ての入出金を当該口座で実施させる。また、発注者も当該口座記録を確認しGMP運用の適切性を確保する。日本でも後ほど紹介する経産省の補助金では専用口座の開設が推奨されている。colabo事業委託でも同様な仕組みを導入すべきだったと考える。
実質的な補助金
通常の委託業務では、実際に受託業務に携わる人員の人件費（直接管理費）に一般管理費を率計上して業務価格を算出する。しかし、colabo事業委託では、仕様書の事業の経費を対象にしており、一般管理費に相当する費用については支払いの対象としていない。
民間では、1人月●●円という交渉がされることがあるが、これは管理費込の単価である。事業委託で扱う人件費はこの内、給料等の直接本人に還元される費用のみが対象となっている。
colabo事業委託の仕様書とDV被害者支援交付金の交付要綱について、対象とする経費を比較すると以下のとおりほぼ同じである。
通常の委託契約のようにcolaboの組織を運営し適切な利潤を含めた支払体系ではなく、colaboが自主財源で実施している既往事業に対する経費の補填であり、実質的に補助金である。仁藤氏は「colabo事業委託の不足を自主財源で補っている」との認識を示しているが、支払いの性質上正反対であり「colaboの独自事業を都の事業委託で補っている」のがcolabo事業委託の実態である。
東京都や厚生労働省が、このような補助金とすべきものを委託契約とした理由や意図は不明であるが、これが様々な混乱や誤解に繋がっていると思われる。
colabo事業委託と補助金の経費検査の比較
同様に過程（経費）により支出の正当性・信憑性を担保する補助金とcolabo事業委託での経費の提出書類を比較する。colaboの書類は令和3年度の実施状況報告書とし、補助金の検査時の経費書類は以下を参考とした。
人件費
経産省のミラサポには人件費の精算にあたって以下のように述べている。
補助事業期間中の人件費を計上する場合の証拠書類については、補助事業で従業員（アルバイトなどを含む）を雇用した場合、その従業員の業務日誌などの提出が必要です。「いつ・どこで・誰が・何をしていたのか など」が業務日誌で確認できなくてはなりません。”５Ｗ１Ｈ”を意識し、その内容をもれなく記載しておきましょう。
補助金の事務処理マニュアルとcolaboが提出した報告書の人件費部分について以下に比較する。colaboの経費書類では支給額を証明する証拠がない。地方自治法に規定される検査を適切に実施できないと考える。
colaboの経費資料を経産省の補助事業チェックリストを用いてチェックしてみる。経産省の補助金と同様な検査を実施した場合、検査にとおる見込みは全くない。
契約書では、「日々の完了届」を基本とし、代替するものとして月1回の完了届けに加えて「業務履行日誌」を要求している。しかし、colabo事業委託では従事者の日誌的なものは報告されていない。なお、仕様書と契約書に不整合がある場合、優先図書を記載することが多いが、当該条項は見当たらない。
備品・消耗品
話題となっているタイヤが補助金事務処理マニュアルの「消耗品」なのか「備品」なのか不明だが、提出書類はほぼ同じである。補助金では「仕様→見積→発注→納品→検収→支払」の調達プロセス毎に第三者が作成した書類等が求められるが、colaboの経費書類ではcolaboが作成したトータルの費用のみが記載されており、支出の信憑性は確認できない。地方自治法に規定される検査を適切に実施できないと考える。
会議費
経費精算でない通常の委託業務においても、会議については出席者を明記した議事録や会議資料を報告書と共に納品する。補助金では、それに加えて開催場所の賃料等の領収書等が必要とされる。colaboの書類では開催日時も回数も出席者数も議事内容も会場代も不明である。地方自治法に規定される検査を適切に実施できないと考える。
ホテル宿泊費等
「ホテル宿泊費、駐車場代、弁当代 etc.」も同様（単なる繰り返しなので省略）。
対象事業外経費の除外(区分経理）
社団は様々な事業を営むと共に、組織の管理や維持のための人件費や経費が発生する。例えば理事、役員、経理や総務の職員等の報酬やそれらのオフィスの地代家賃、税理士や顧問弁護士等への外注費である。補助金もcolabo事業委託も「対象事業の経費」の手当を目的としており、このような管理費は対象としていない。このため、請求や検査にあたっては経費発生の事実だけでなく当該経費が対象事業に使用したことを明確にしなければならず、経理上区分されてなければならない。
例えば人件費について、補助事業では当該事業に従事した時間分しか支給されず、当該事業に従事した証拠として業務日誌が求められる。備品や消耗品についても当該事業専用であることが求められている。
これまでのcolaboが提出した資料には委託対象事業に従事した証拠の添付はされておらず、東京都も確認していないと考えられる。また、適切な区分経理がなされていないとの大きな疑念がある。
令和4年度colabo事業委託での事業外人件費払い危惧
現在履行中の令和4年のcolabo事業委託において、「事業外人件費計上」の規模が大きくなる恐れがあることから、以下に整理する。
令和3年のcolabo全体の事業費における総人件費は2.2千万と報告されている（管理費の人件費は別に1.1千万計上）。人員増強もあると思われるが令和4年も著しくは増えないと思われる。
令和4年の予算申請では2.3千万が申請されており、令和3年事業費の人件費に対して100%、管理費を含めた人件費に対しても78%が委託費から補填される。競争性もなく随契前提の委託契約で１団体の人件費をほぼ丸抱えするような契約は異常である。これまでの検査状況からすれば、委託対象事業に従事したかどうかの確認は期待できない。ここまでやるのであれば第三セクターや公営企業にしたほうがいいのでは。
また、税理士や社労士は事業ではなくcolabo組織管理のための支出であり、不当な請求と思われる。事務職は経理や有給等の総務の事務処理もせず、沖縄研修や仁藤氏の講演依頼等の処理も行わず、対象事業専任なのであろうか。それにしても「税理士の決算対応」の費用を要求するcolaboや承認する東京都のコンプライアンス意識には驚くしかない。
なお、話題となっているタイヤや駐車場代等の車両関係についても、「委託対象事業専用で使われた」という証明はない。特にバス以外の車両（乗用車？）については、組織管理のための移動や、沖縄研修のための空港までの移動等に使用されてないのだろうか。更に、１年以上の耐用年数のあるタイヤを単年度業務費用で全額負担するのも不適切ではなかろうか。
不正が確定した場合の措置
仮にcolaboの不正（水増し、架空請求等）が確定した場合に想定される措置を検討してみる。
指名停止
指名停止期間中は東京都の入札等に参加することができなくなり、当然業務等の受注もできない。その基準は東京都競争入札参加有資格者指名停止等措置要綱に定められている。該当するとすると、契約履行成績不良等（１月以上12月以内）かと思われる。ただ、colaboのような1件/年の受注の場合、当該業務発注時期を外して指名停止期間を設定すればペナルティーはない。また、特別な理由があれば随意契約できるとの情報もある。
金銭的ペナルティー
当初、契約不適合（瑕疵）に基づき追完請求（都の支払いを受けてない経費に代替）により、金銭的ペナルティーはないものと考えていた。しかし、契約書を確認したところ、準委任的契約であり完了後に発覚した損害に関する条項はなかった。このため、不正金額について不法行為に基づく損害賠償請求がなされるのではなかろうか。
まとめ
東京都の問題
colaboの提出書類は、colaboによって作成された集計結果のみとなっている。領収書等の第三者が作成した資料も皆無であり、colaboの集計が水増し、架空やミスがないことが一切確認できない。通産省の補助事業検査の基準を用いた場合、完全にアウトである。
仕様書においてcolaboの領収証等の整備・保管義務と東京都による検査実施の権利が規定されているが書類の検査が実施された様子はない。令和3年の支払われた2ヶ月間の6万の駐車場代について東京都の担当は「（colaboに）確認しないとわからない」と暇空氏に回答したとのことだが、colaboの提出資料では具体に何に支出したのか不明なことを自ら証明している。
colabo事業委託は、支出に見合った成果品のない経費精算的業務である。経費で支払いを行うのであれば、補助金と同等以上の経費に関する証拠の提出を求める必要があった。不正疑惑は、委託契約について地方自治法で定める適切な検査ができるように経費の信憑性を確保する措置を一切講じなかった東京都にそもそもの原因があると考える。
また、仁藤氏のツイートから2018年に都担当者とトラブルになった様子が伺え、この直後に担当が変わったとのことである。事業委託は4年間分が完了しており、各年度他部課の検査官が検査を実施している。これらを勘案すると異常な受発注者関係、監督及び検査の状況は組織として把握していた可能性が高く、漫然と不適切な発注、検査を繰り返していた疑念を拭えない。
厚生労働省の問題
モデル事業は厚生労働省の所管であり、課題の多い東京都の業務の仕様書を自らの資料に掲載している。補助金的性格のものを無理に委託契約にさせたのは厚労省の都合だった可能性がある。また、東京都で担当者交代等のトラブルも発生しており、事業履行上の問題も把握していたのではなかろうか。
東京都と同様な責任があるのではないか。
colaboの問題
東京都では平成30年度から令和3年度の4年間で52件の住民監査請求がなされ監査が実施されたのはたった1件（1.9%）である。しかし、隙空氏の請求により3件の監査が実施されることとなった。また、暇空氏が公開した資料を見る限り、疑惑がもたれ、監査が実施されても仕方がない杜撰なものである。宿泊費の高低に関わらず、必ず経費の上限額1万に達する「その他」の支出は偶然の賜なのか？ミスなのか？故意を疑われても仕方がないのでは？
もし、潔白なのであれば速やかに領収書等の根拠を明らかにし、その潔白を証明するべきである。もし、「間違い？」なら、これも速やかに明らかにし都に返金すべきではなかろうか。今のままだと、このツイートとは正反対に他の団体にも迷惑をかけることになるのではないか。
何れにしても、どのような理由があったかわからないが「補助金」を無理やり「委託契約」にすべきではない。若年被害女性等支援モデル事業は即刻とりやめ、補助金として再構成し、支出の内容について正確な監督・検査を可能とするシステムとし、透明性を向上させ、国民に対する説明責任を果たせる仕組みとすべきである。
本考察に対する意見と回答
法華狼の日記
これはcolaboだけの問題ではない
【回答】疑惑は東京都だけが要因ではない。東京都の制度が悪くても、colaboのような杜撰な報告をする団体ばかりとは限らない。他の団体について隙空氏が実施したような疑惑の疎明がなされれば本考察に加える。
Colaboは税金の補填以上に数倍無理をしている
【回答】
委託は一団体を丸抱えするような契約ではない。委託費で全てを賄うとの仕様書にもなってない。この委託契約の支払いは「colaboの自主事業に対する経費補助」である。
修正履歴
区分経理の図を追加と修文(12/11)
colaboの選定方法が入札との情報もありペンディング、補助金との書類比較中の事業委託の書類をR3実施報告書のものに統一。(12/10)
colabo選定方法変更、弁護団説明書記事へのリンク追加他（12/5)
実質的な補助金を拡充、対象事業外経費の除外、令和4年度colabo事業委託での事業外人件費払い危惧を追加、まとめの構成変更・拡充、本考察に対する意見と回答追加 (11/19)
実質的に補助金であることをcolabo事業委託」の特殊性に追加(11/18)
仕様書が最高限度額保証となっていたため「colabo事業委託」の特殊性に追加(11/18)
契約書等よりcolabo事業委託を「請負的→準委任的契約」と位置づけを修正しました。
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