ジョン・J・ミアシャイマー論文「失敗する運命：自由主義的国際秩序の興亡」
二〇一九年までに、国際秩序が深刻な問題に直面していることは明らかだった。それを支える地殻プレートは揺らいでおり、修復や救済のためにできることはほとんどない。実際、その秩序は最初から失敗する運命にあり、自らの破滅の種を含んでいたからだ。
自由主義的国際秩序の崩壊は、それを築き上げ、様々な形でその恩恵を受けてきた欧米のエリートたちを恐怖に陥れる。こうしたエリートたちは、この秩序が世界の平和と繁栄を促進する重要な力であり、今もそうであると熱烈に信じているのだ。彼らの多くは、その崩壊をドナルド・トランプ大統領のせいにしている。彼は二〇一六年の大統領選挙で自由主義的秩序を侮蔑する発言をし、大統領に就任してからは、この秩序を破壊するための政策を進めているように見える。
しかし、自由主義的国際秩序がトランプの暴言や政策のせいだけで危機に陥っていると考えるのは間違いであろう。実は、もっと根本的な問題があり、それが、欧米の外交エリートたちの間でほぼ万人の支持を得ている秩序に、なぜトランプがうまく挑戦できたのかを説明するものである。本稿の目的は、自由主義的国際秩序がなぜ大きな問題を抱えているのかを明らかにし、それに代わる国際秩序のあり方を明らかにすることである。
私は、三つの主要な論点を提示する。第一に、現代世界の国家は様々な形で深く相互接続しているため、効率的かつタイムリーな相互作用を促進するためには秩序が不可欠である。国際秩序にはさまざまな種類があり、どの種類の秩序が出現するかは、主としてグローバルなパワーバランスに依存する。しかし、システムが一極である場合、唯一の極の政治的イデオロギーも重要である。自由主義的国際秩序は、主導国が自由主義的民主主義国家である一極体制においてのみ発生する可能性がある。
第二に、米国は第二次世界大戦後、二つの異なる秩序を主導してきた。冷戦期の秩序は、時に「自由主義的国際秩序」と誤解されるが、自由主義的でも国際的でもなかった。それは、主に西側に限定された境界型の秩序であり、その重要な次元のすべてにおいて現実主義的であった。自由主義的秩序にも一定の特徴はあったが、それは現実主義の論理に基づくものであった。一方、米国が主導する冷戦後の秩序は、自由主義的で国際的であり、したがって、冷戦時代に米国が支配した境界型秩序とは根本的に異なっている。
第三に、冷戦後の自由主義的国際秩序は、その基盤となった重要な政策に深い欠陥があるため、崩壊する運命にあった。このような秩序を構築するために最も重要な自由主義を世界中に広めることは極めて困難であるだけでなく、しばしば他国との関係を悪化させ、時には悲惨な戦争につながる。民主主義の推進を阻むのは、対象国家内の国家主義であるが、パワーバランスを保つ政治もまた重要な阻止力として機能する。
さらに、自由主義的秩序は、国内的な配慮よりも国際的な制度を優遇する傾向があり、国境を開放しないまでも、ポーラスに深く関与しているため、米国一極を含む主要な自由主義的国家自身の内部で有害な政治的影響を及ぼしている。こうした政策は、主権やナショナル・アイデンティティといった重要な問題をめぐって国家主義と衝突している。国家主義は地球上で最も強力な政治イデオロギーであるため、両者が衝突すると必ず自由主義に勝り、その結果、秩序の根幹が損なわれてしまう。
さらに、世界的な貿易・投資の障壁を最小化しようとする超グローバリゼーションは、自由主義世界全体で雇用の喪失、賃金の低下、所得格差の拡大を招いた。また、国際金融システムの安定性を低下させ、金融危機を繰り返した。そして、その問題は政治的な問題へと発展し、自由主義的秩序への支持をさらに失墜させた。
超グローバル化した経済は、もう一つの意味で自由主義的秩序を弱体化させる。一極以外の国がより強力になり、一極が損なわれ、自由主義的秩序が終焉を迎える可能性があるからだ。中国の台頭がそうであり、ロシアのパワーの復活とともに、一極集中の時代を終焉に導いた。多極化した世界は、現実主義に基づく国際秩序で構成され、世界経済の運営、軍備管理、気候変動などのグローバル・コモンズの問題への対応に重要な役割を果たすことになる。この新しい国際秩序に加えて、米国と中国が経済と軍事の両分野で互いに競争する境界型秩序を主導することになるであろう。
本稿の残りの部分は以下のように構成されている。第一に、「秩序」という言葉の意味と、なぜ秩序が国際政治の重要な特徴であるかを説明する。第二に、様々な種類の秩序と、自由主義的国際秩序が出現する状況について説明する。また、第三節では、国際秩序の隆盛と衰退を説明する要因について検討する。第四節では、冷戦期の秩序について述べる。次の三節では、自由主義的国際秩序の歴史を振り返る。そして、続く四つの節で、なぜそれが失敗したのかを説明する。最後の節では、多極化のもとでの新しい秩序がどのようなものになるかを論じる。結論として、私の議論の簡単なまとめと、いくつかの政策提言を行う。
秩序とは何か、そしてなぜ秩序が重要なのか？
「秩序」とは、加盟国間の相互作用を統制するのに役立つ国際機関の組織的なグループである。秩序は、加盟国が非加盟国に対処するのにも役立つ。さらに、秩序は、地域的または世界的な範囲を持つ制度で構成されることもある。大国は秩序を作り出し、管理する。
秩序の構成要素である国際制度は、事実上、大国が考案し、従うことに同意したルールである。なぜなら、彼らはそのルールを守ることが自分たちの利益になると考えるからである。当然のことながら、大国は自国の利益に適うようにルールを作成する。しかし、ルールが支配的な国家の重要な利益と一致しない場合、それらの国家はルールを無視するか、書き換える。例えば、ブッシュ大統領は二〇〇三年のイラク戦争前に、たとえ国際法に違反する侵略であっても、「アメリカは我が国の安全を確保するために必要なことをする…私は、危険が集まっている間、出来事を待つことはしない」と何度も強調した。
秩序には、北大西洋条約機構（NATO）、核不拡散条約（NPT）、ワルシャワ条約などの安全保障機関や、国際通貨基金（IMF）、北米自由貿易協定、経済協力開発機構、世界銀行などの経済機関など、さまざまな種類の機関が含まれることがある。また、気候変動に取り組むパリ協定のような環境を扱う機関や、欧州連合（EU）、国際連盟、国際連合（UN）のような多面的な機関も含まれることがあります。
現代の国際システムにおいて、秩序が不可欠である理由は二つある。第一に、高度に相互依存的な世界における国家間関係を管理することである6。国家は膨大な量の経済活動に従事しているため、その相互作用を規制し、より効率的にするための制度やルールを確立する必要があるのである。しかし、その相互依存は経済問題にとどまらず、環境や健康問題にも及んでいる。例えば、ある国の公害は必ず周辺国の環境に影響を及ぼし、地球温暖化の影響は全世界的なものであり、多国間の対策によってのみ対処可能である。また、一九一八年から二〇年にかけてのインフルエンザの大流行が明らかにしたように、致死的な病気はパスポートを必要とせず、国境を越えることができる。
また、軍事面でも国家は相互に結びついており、同盟関係を形成することになる。敵対国に強力な抑止力を与えるため、あるいは抑止力が崩壊した場合に効果的に戦うために、同盟国は各メンバーの軍隊の運用方法と相互の調整方法を規定した規則を持つことで利益を得ているのである。現代の軍隊は膨大な数の兵器を保有しており、そのすべてが同盟国の兵器と互換性があるわけではないため、調整の必要性はより大きくなる。NATOやワルシャワ条約機構を構成する軍隊の兵器の種類の多さはもちろんのこと、これらの同盟の中でさまざまな戦闘部隊の動きを調整することの難しさを考えてみてほしい。冷戦時代、超大国が制度化された同盟を維持したのは当然のことであり、秩序も制度化されたものであった。
第二に、近代国際システムにおいて秩序は不可欠である。なぜなら、秩序は大国が弱小国の行動を大国の利益に適うように管理することを助けるからである7。しかし、そのようなルールは、制度上、弱小国にとって有利に働くことが多い。
この現象の良い例が、冷戦時代の超大国による核不拡散体制構築の努力である。そのために一九六八年、ソ連と米国はNPTを締結し、核兵器を持っていない加盟国が核兵器を保有することを事実上違法とした。当然ながら、モスクワとワシントンの指導者は、できるだけ多くの国がNPTに参加するよう、多大な努力を払った。超大国はまた、一九七四年の原子力供給国グループ結成の主要な推進力となった。このグループは、核兵器を保有していないが、市場で入手しようとする可能性のある国への核物質や技術の売却に大きな制限を設けることを目的としている。
しかし、秩序を構成する制度は、強国が自国の利益にならないと考えた場合、そのルールに従うよう強制することはできない。つまり、国際機関はそれ自体で生命を持つわけではないため、主導的な国家に何をすべきかを指示する力はない。大国の道具に過ぎないのである。それでも、制度の本質であるルールは、国家の行動を管理するのに役立ち、大国はほとんどの場合、そのルールに従います。
要するに、多面的な相互依存の世界では、取引コストを下げ、国家間で行われる多くの相互作用を遂行するために、ルール・システムが必要なのである。元米軍太平洋軍司令官ハリー・ハリスは、自由主義的国際秩序を「グローバル・オペレーティング・システム」と呼び、この点をよく捉えている。
秩序の種類
国際システムに存在する秩序には、三つの重要な区別がある。第一の区別は、国際的な秩序と境界を定められた秩序との間のものである。国際的な秩序であるためには、世界の大国がすべて含まれる必要がある。理想的には、システム内のすべての国を含むことである。これに対して、限定されたメンバーで構成される制度が「境界型秩序」である。大国をすべて含んでいるわけではなく、通常、地域的な範囲にとどまっている。ほとんどの場合、単一の大国が支配しているが、少なくとも一つの大国がその外に残れば、二つ以上の大国が境界型秩序を形成することは可能である。要するに、国際秩序と境界秩序は大国によって作られ、運営される。
国際秩序は、主に国家間の協力を促進することに関係している。具体的には、大国間、あるいは世界のほぼすべての国の間で協力を促進する。一方、境界型秩序は、大国間の協力を促進するのではなく、対立する大国が互いに安全保障上の競争を行うことを主眼として設計されたものであり、大国間の協力を促進するものではない。とはいえ、境界型秩序を主導する大国は、必要であれば強制的に加盟国間の協力を促進するよう努力する。境界型秩序の中での高いレベルの協力は、対立する大国と安全保障上の競争を行うために不可欠である。最後に、国際秩序は現代の国際政治に常に存在するものであるが、境界型秩序はそうではない。現実主義的な国際秩序のみが、境界型秩序を伴っている。
第二の大きな違いは、大国が組織しうる国際秩序の種類、すなわち、現実主義的、不可知論的、あるいはイデオロギー的（自由主義を含む）な国際秩序に関わるものである。どの秩序が成立するかは、主として大国間のパワーバランスに依存する。重要なのは、そのシステムが二極、多極、一極のいずれであるかである。一極であれば、支配国の政治イデオロギーも、どのような国際秩序が形成されるかを決定する上で重要である。しかし、二極と多極では、大国の政治的イデオロギーはほとんど関係ない。
現実主義的秩序
国際秩序とそれを構成する制度は、そのシステムが二極か多極であれば、現実主義的なものになる。その理由は簡単で、世界に二つ以上の大国が存在する場合、彼らは現実主義的な命令に従って行動し、互いに安全保障上の競争を行うしかない。その目的は、敵国を犠牲にしてパワーを得ることであり、それが不可能な場合は、パワーバランスが自分たちに不利にならないようにすることである。このような状況では、イデオロギー的な配慮は安全保障上の配慮に劣後する。このことは、すべての大国が自由主義的国家であったとしても同様である。しかしながら、ライバルの大国は、時に協力するインセンティブを持つ。
現実主義的な世界において並存する境界秩序と国際秩序は、対立する大国が互いに競争し、協力し合うことを助ける。具体的には、大国は、互いに安全保障上の競争を行うために、自国の境界型秩序を構築する。これに対して、大国は、自国のみならず、しばしば他国との協力を促進するために、国際秩序を組織する。国際秩序を構成する諸制度は、大国が共通の利益を持つ場合に合意に至るのを助けるのに適している。このような協力への関心にもかかわらず、大国は依然としてライバルであり、その関係は根底から競争的である。大国が国際機関を通じて協力する場合でも、パワーバランスへの配慮は常に必要である。特に、どの大国も自国のパワーを削ぐような協定にはサインしない。
このような現実主義的な秩序を構成する制度は、それが国際的なものであれ、境界的なものであれ、時に自由主義の価値観に合致する特徴を持つかもしれないが、それはその秩序が自由主義であることの証拠にはなりえない。そのような特徴は、たまたまパワーバランスの観点からも意味をなしているに過ぎない。例えば、境界型秩序内部の主要な経済制度は、加盟国間の自由貿易を促進するよう方向づけられているかもしれない。それは、自由主義的な計算からではなく、経済開放がその秩序の中で経済力と軍事力を生み出す最良の方法と考えられているからである。実際、自由貿易を放棄し、より閉鎖的な経済システムに移行することが戦略的に理にかなっているとすれば、それは現実主義的な秩序の中で起こることだろう。
不可知論的秩序とイデオロギー的秩序
もし世界が一極化すれば、国際秩序は現実主義的ではありえない。一極集中は大国が一つしかないため、定義上、現実主義的国際秩序の必須条件である大国間の安全保障競争が起こり得ないのである。その結果、一極には、境界型秩序を作り出す理由がほとんどない。結局のところ、境界型秩序は、主に他の大国との安全保障上の競争を行うために設計されており、一極では無関係である。とはいえ、非現実主義的国際秩序を構成する機関の中には、その範囲が地域的なものもあれば、メンバーとして真にグローバルなものもあろう。しかし、それらの地域的な制度は、束になって境界的な秩序を形成することはなく、現行の国際秩序における他の制度と緩やかに、あるいは緊密に結びついているであろう。
一極において、国際秩序は、指導的国家の政治的イデオロギーによって、不可知論的またはイデオロギー的な二つの形態をとることができる。重要なのは、一極が普遍主義的なイデオロギー、すなわち自国の中核的価値観と政治体制を他国に輸出すべきとするイデオロギーを有しているかどうかである。もし、一極がこのような仮定をするならば、世界秩序はイデオロギー的なものになる。つまり、一極は、そのイデオロギーを広く普及させ、世界を自分たちのイメージ通りに作り変えようとするのである。競争相手となる大国が存在しないため、その使命を遂行するのに有利な立場にある。
もちろん、自由主義には、個人の権利の重要性を強調することからくる強力な普遍主義的側面がある。自由主義は個人主義であり、すべての人が不可侵の権利、すなわち自然権を持っていると主張する。そのため、自由主義派は、どの国に住んでいようと、世界中の人々の権利に深く関心を持つ傾向がある。したがって、もし一極が自由民主主義国であれば、ほぼ間違いなく、世界を自らのイメージ通りに作り変えることを目的とした国際秩序を作ろうとするだろう。
自由主義的国際秩序とはどのようなものだろうか。自由主義的国際秩序とはどのようなものか。このシステムの支配国は、明らかに自由民主主義国家でなければならず、この秩序を構成する重要な制度の中で絶大な影響力を持たなければならない。さらに、このシステムには他の自由民主主義国家が相当数存在し、大きく開かれた世界経済がなければならない。これらの自由民主主義国、特に先進国の究極の目標は、民主主義を世界中に普及させることであり、同時に経済交流を促進し、ますます強力で効果的な国際機関を構築することである。要するに、互いに経済的に関与し、一連の共通ルールで結ばれた自由民主主義国のみからなる世界秩序を作ることが目的である。このような秩序では、戦争がほとんど起こらず、すべての加盟国に繁栄がもたらされるというのが基本的な前提である。
共産主義もまた、イデオロギー的国際秩序を構築するための基礎となり得る普遍主義的イデオロギーである。実際、マルクス主義は自由主義といくつかの重要な共通点を持つ。ジョン・グレイが言うように、「どちらも普遍的な文明を期待する啓蒙的なイデオロギーであった」。共産主義の普遍主義的な側面は、権利ではなく、階級の概念に基づいている。マルクスとその信奉者は、社会階級は国家集団や国境を超越すると主張する。最も重要なことは、資本主義による搾取が、各国の労働者階級の間に強力な絆を育むのに役立っているということである。したがって、もしソ連が冷戦に勝利し、1989年に米国が自由民主主義に感じたようなマルクス主義への熱意を感じていたならば、ソ連の指導者は間違いなく共産主義の国際秩序を構築しようとしただろう。
一極が普遍主義的なイデオロギーを持たず、したがって、自らの政治的価値や統治システムを他国に押し付けることを約束しないならば、国際秩序は不可知論的なものになるだろう。支配勢力は依然として自らの権威に挑戦する政権を標的とし、国際秩序を構成する制度の運営と自国の利益に沿った世界経済の形成の両方に深く関与していることに変わりはないだろう。しかし、グローバルな規模で地域政治を形成することにはコミットしないであろう。その代わり、一極は他国との関係において、より寛容で現実主義的であろう。もし、現在の政治体制を持つロシアが一極になることがあれば、ロシアは普遍主義的なイデオロギーで動いているわけではないため、国際システムは不可知論的になるだろう。中国も同様で、政権の正当性の主要な源泉は共産主義ではなく国家主義である。これは、共産主義のいくつかの側面が中国の支配者にとって依然として政治的に重要であることを否定するものではないが、北京の指導者は共産主義に通常伴う布教の熱意をほとんど示していない。
分厚い命令と薄っぺらい命令
これまで、国際秩序と境界型秩序を区別し、国際秩序を現実主義的、不可知論的、イデオロギー的な種類に分類してきた。第三の方法は、国際秩序であれ、境界型秩序であれ、国家活動の最も重要な分野をカバーする幅と深さに着目して分類するものである。広さについては、その秩序が加盟国の主要な経済・軍事活動に何らかの影響を及ぼすかどうかが中心的な問題である。深さに関しては、秩序の中の制度が加盟国の行動に大きな影響を及ぼすかどうかが主な疑問点である。言い換えれば、その秩序は強力で効果的な制度を持っているかということである。
この二つの次元を念頭に置くと、分厚い秩序と薄っぺらい秩序を区別することができる。分厚い、あるいは強固な秩序とは、経済と軍事の両面で国家の行動に大きな影響を与える制度で構成される。このような秩序は広範かつ深遠である。一方、薄っぺらい秩序は、三つの基本的な形態をとることができる。第一に、経済的領域または軍事的領域のみを扱い、その両方を扱わない場合である。その領域が強力な制度を有していたとしても、薄っぺらい秩序に分類される。第二に、どちらかの領域、あるいは両方の領域を扱うが、制度が弱い場合がある。第三に、経済と軍事に関わるが、どちらか一方にしか強力な制度がない場合があるが、これはありえないことである。要するに、薄っぺらい秩序とは、広くないか、まったく深くないか、あるいは重要な二つの領域のうち一つだけ深いということである。図（一）は、本稿で採用した様々な秩序のカテゴリーをまとめたものである。
国際秩序の勃興と衰退
国際秩序は永遠に続くものではない、という問いがある。既存の秩序が崩壊し、新しい秩序が台頭するのはなぜだろうか。既存の秩序を説明する要因として、パワーの配分と主導国の政治的イデオロギーという同じ二つの要因が、現実主義的秩序や不可知論的秩序の崩壊と、それらに取って代わる秩序の種類を説明している。これらの同じ要因がイデオロギー的秩序の崩壊を説明するのにも役立つが、通常は国家主義と勢力均衡政治という他の二つの要因が、その崩壊を引き起こす中心的な役割を果たす。
現実主義的秩序は、二極または多極に基づくものであるが、パワーバランスが根本的に変化したときに崩壊する。国際システムが二極から多極へ、あるいはその逆へ移行する場合、あるいは多極システムにおける大国の数が減少あるいは増加する場合、その結果生じる秩序は、その構成において異なるものの、依然として現実主義的である。大国の数にかかわらず、大国は権力と影響力をめぐって互いに競争しなければならないことに変わりはない。しかし、二極または多極が一極に移行した場合、新しい秩序は、唯一の極が普遍主義的なイデオロギーにコミットするかどうかによって、不可知論的またはイデオロギー的なものになるであろう。
現実主義的秩序は、大きな持続力を持つ傾向がある。なぜなら、パワーバランスの大きな変化は、通常、長期にわたる大国間の経済成長の差の結果であるからだ。例えば、第二次世界大戦後、システムが多極化から二極化したのは、ドイツと日本が完敗し、 英国とフランスが大きな犠牲を払ったことが大きな要因である。また、現実主義的秩序が変化する場合、第二次世界大戦後のように、新たに構成された現実主義的秩序に移行するのが普通であり、単に一極集中が稀であるためである。
また、不可知論的な秩序は、一極が政治的・社会的生活に内在する異質性を受け入れ、地球上のほぼすべての国の政治を管理しようとはしないため、かなりの持続力を持つ傾向がある。このような現実的な行動は、覇権国のパワーを増大させないまでも、そのパワーを維持するのに役立っている。不可知論的な秩序は、一極集中が二極集中や多極化に移行して現実主義的な秩序となったとき、あるいは、唯一の極が国内で革命を経験し、普遍主義的なイデオロギーを採用したときに終焉を迎え、イデオロギー秩序を構築することになるのは間違いないだろう。
これに対して、自由主義や共産主義のような普遍主義的イデオロギーに基づくイデオロギー的国際秩序は、その寿命が短くなる運命にある。それは主に、一極が自らのイメージで世界を作り変えようとするときに生じる、国内および世界規模の困難のせいである。国家主義と勢力均衡政治は、政権交代の対象となる国々で必要な社会工学を損なうように働き、国家主義はまた、一極とそのイデオロギーの同盟者にとって国内戦線で大きな問題を引き起こす。このような問題が生じると、一極は、世界を自らのイメージ通りに作り変えることをあきらめ、事実上、自らのイデオロギーを海外に輸出する努力を放棄する可能性がある。そうなれば、その秩序はイデオロギー的であることをやめ、不可知論的になる。
イデオロギー的な秩序は、第二の方法で終焉を迎えることもある。新たな大国が出現し、一極集中が崩れ、二極化または多極化する可能性がある。その場合、イデオロギー的な秩序は、束縛された国際現実主義的な秩序に取って代わられるであろう。
冷戦の秩序、一九四五〜八九年
一九四五年から一九八九年までの世界のパワーバランスは二極化し、その結果、三つの主要な政治秩序が形成された。まず、ソ連と米国が共通の利害を持つ場合に、両者間の協力を促進する目的で作られ、維持されてきた包括的な国際秩序があった。冷戦時代、超大国は激しく対立し、両者の安全保障上の利害が一致したためである。さらに、ソ連は自由民主主義国家ではなく、実際、モスクワとワシントンはイデオロギー的に敵対していた。また、二つの境界型秩序があった。一つは主に西側に限定され、米国が支配するもの、もう一つは主に世界の共産主義国からなり、ソ連が支配するものである。これらは、超大国が互いに安全保障上の競争を行うために作り出したものである。
冷戦期の国際秩序は、経済面でも軍事面でも大国を中心とした国家の行動に顕著な影響を与えない、薄っぺらいものであった。冷戦期には西側諸国と共産主義諸国は最小限の経済関係しか結んでいなかったため、経済取引を管理するための制度を構築する必要はほとんどなかったのである。しかし、軍事的にはもっと複雑で、米ソはパワーを競い合う仇敵であったため、その闘争を支援するために分厚い結束のある秩序を構築することに集中した。したがって、それぞれの超大国が作り上げた主要な軍事組織であるNATOとワルシャワ条約は、国際的な範囲には及ばなかった。その代わり、それらは米国主導とソ連主導の境界型秩序の重要な要素であった。
それでも、米ソは時として協力し、互いの利益になるような軍備管理協定を交渉する正当な理由を持っていた。最も重要なことは、核拡散を防止するための制度を共同で構築したことである。また、軍備競争を制限して資金を節約し、不安定な兵器を禁止し、南極などの地域での競争を回避することを目的とした協定も結ばれている。最後に、「道の規則」と信頼醸成措置を確立することを目的とした協定を締結した。この過程で、モスクワとワシントンは、冷戦時代の国際秩序の強化に貢献したが、それはまだ薄っぺらい秩序にとどまっていた。
両大国は、原爆を手に入れるや否や、さらなる核拡散に反対した。米国は一九四五年に最初の原爆実験を行い、ソ連も一九四九年にそれに続いたが、核兵器の拡散を真剣に制限できる一連の制度が整備されたのは一九七〇年代半ばであった。その第一歩は、一九五七年の国際原子力機関（IAEA）の設立である。この機関の主な任務は、原子力の民生利用を促進することであるが、平和目的で核物質や技術を受け取った国が、それを爆弾製造に使用しないことを保証するための保障措置がとられている。超大国が核拡散を抑制するために考案した重要な制度がNPTと原子力供給国グループであり、国際原子力機関とともに、一九七五年以降、核兵器の拡散を著しく遅らせることに成功したのである。
また、米ソは一九六〇年代後半から戦略核兵器に制限を設ける軍備管理協定の締結を目指した。その結果、一九七二年の戦略兵器制限条約（SALT I）が成立し、双方の戦略核兵器の数に上限が設けられ（ただし非常に高い水準）、対弾道ミサイルシステムの開発が厳しく制限された。モスクワとワシントンは一九七九年にSALT II条約に調印し、双方の戦略核兵器にさらなる制限を設けたが、どちらも批准していない。一九八〇年代には戦略兵器削減条約が結ばれたが、冷戦終結後、発効に至らなかった。もう一つの重要な軍備管理協定は、一九八八年の中距離核戦力条約で、ソ連と米国の軍備から短距離と中距離のミサイルをすべて撤去した。
超大国は、冷戦時代の国際秩序の一部として、それほど重要ではない他の多くの安全保障協定や条約を取り決めた。南極条約（一九五九年）、部分的核実験禁止条約（一九六三年）、モスクワ・ワシントン・ホットライン（一九六三年）、宇宙条約（一九六七年）、海底軍備管理条約（一九七一年）、米ソ海上事故協定（一九七二年）、欧州安全保障協力会議（一九七三年）、生物兵器条約（一九七五年）、ヘルシンキ合意（一九七五年）などがそれである。冷戦中に成立した協定としては、国連海洋法条約（一九八二年調印）があるが、批准・発効したのは冷戦終結から五年後の一九九四年である。
国連は冷戦期の国際秩序の中で、おそらく最も目に見える機関であったが、世界各国の行動にほとんど影響を与えなかった。主に、超大国間の対立により、国連が結果的に政策を採用し実施することがほとんど不可能であったからである。
この薄っぺらい国際秩序に加え、超大国はそれぞれ分厚い境界秩序を構築し、冷戦の遂行に役立てた。ソ連が主導した秩序には、経済、軍事、イデオロギーの問題を扱う機関が含まれていた。例えば、相互経済援助会議（Comecon）は、ソ連と東欧の共産主義諸国との貿易を促進するために一九四九年に設立された。ワルシャワ条約は、NATO加盟国が西ドイツの誘致を決定した後、NATOに対抗するために一九五五年に設立された軍事同盟である。この協定は、モスクワが東欧の同盟国を維持するのにも役立った。最後に、ソ連は一九四七年に共産主義インターナショナルを継承する形で、コミンフォルムを設立した。どちらも、世界中の共産党の努力を調整するためのもので、主にソビエトが自分たちの政策的見解を彼らのイデオロギー的同胞に広めることを目的としていた。コミンフォルムは一九五六年に解散した。
西側の秩序は、アメリカによって支配され、自国の利益に合うように形成された。それは、IMF（一九四五年）、世界銀行（一九四五年）、貿易と関税に関する一般協定（GATT、一九四七年）、多国間輸出規制調整委員会（CoCom、一九五〇年）、欧州共同体（EC、一九五〇年）といった多くの経済機関や、安全保障面におけるNATOを包含するものであった自由主義的な米国が、他の多くの自由民主主義諸国を含むこの境界的秩序を支配していたが、それは上から下まで現実主義的秩序であった。その最大の使命は、ソ連とその同盟国を封じ込め、最終的に打ち負かすことのできる強力な西側諸国を作り出すことであった。
安全保障を重視する一方で、この秩序に属する国々は、繁栄を実現すること自体が重要な目的であった。さらに、この現実主義的秩序には、自由主義的原則と相通じる側面もあった。例えば、米国の政策立案者が、権威主義国家よりも民主主義国家との取引を好んだことは疑いようがない。しかし、民主主義を推進することは、パワーバランスを保つための政治的要請と相反する場合には、常に屈服するものであった。ギリシャ、ポルトガル、トルコの例が示すように、米国は非民主主義国のNATO加盟を妨げず、加盟後に民主主義を放棄した国を追い出すことはしなかった。
さらに、米国はNATO加盟国間の自由貿易と投資を促進する経済政策を支持する傾向があったが、その政策は戦略的配慮を第一義としたものであった。ジョアン・ゴワは、「東西対立が米国を安全保障の高度な政治と貿易の低次元の政治の融合に駆り立てたことは、国際政治経済学というサブフィールドを定義し、発展させた学者たちの研究に繰り返し出てくるテーマである。実際、自由貿易が経済力と軍事力を生み出す最善の方法であると一般に考えられていたドワイト・アイゼンハワー政権は、一九五〇年代半ばに EC が閉じた経済圏になることを容認する、つまり自由貿易を弱体化させる準備をしていた。なぜなら、この種の非自由な取り決めがあれば、冷戦において西ヨーロッパをより強力なパートナーにできると考えていたからである」と述べている。さらに、マーシャル・プランの動機は、主に戦略的な考慮によるものであった。また、セバスチャン・ロザトが示すように、EUの前身であるECの設立はパワーポリティクスに支えられていた。
自由主義的国際秩序 一九九〇〜二〇一九
冷戦が終結し、ソ連が崩壊した後、アメリカは世界で圧倒的に強い国になっていた。さらに、ソ連に対処するために米国が作り上げた分厚い西側秩序はしっかりと残り、ソ連秩序は急速に崩壊していった。一九九一年夏、コメコンとワルシャワ条約機構が解体し、一九九一年一二月、ソ連が崩壊した。当然のことながら、ブッシュ大統領は、西側の現実主義的秩序を世界中に広め、自由主義的国際秩序に変えていくことを決意した。冷戦時代の薄っぺらい国際秩序を構成していた国連や軍備管理協定などの諸制度を、ブッシュが「新世界秩序」と呼ぶものに組み入れることにしたのである。
この極めて野心的な試みは、東アジア、特に西ヨーロッパの自由民主主義諸国から熱狂的な支持を得たが、米国が主導権を握っていることに疑いの余地はなかった。ブッシュは 一九九〇年に「アメリカのリーダーシップに代わるものはない」と言い、オルブライト国務長官やオバマ大統領 は、アメリカは「欠くことのできない国」であると言っている。実際、一九九二年の大統領選に出馬したクリントンは、前任者の新世界秩序構想が十分に野心的でなかったことを明らかにしている26。
自由主義的国際秩序を構築するためには、三つの主要な課題があった。第一に、欧米の秩序を構成する諸制度の加盟国を拡大し、必要に応じて新しい制度を創設することが不可欠である。つまり、加盟国の行動に大きな影響力を持つ普遍的なメンバーシップを持つ国際機関の網を構築することが重要であった。第二に、自由貿易を最大化し、自由な資本市場を育成する、開放的で包括的な国際経済を構築することが不可欠であった。この超グローバル化した世界経済は、冷戦時代に西側で支配的だった経済秩序よりもはるかに野心的な範囲になることを意図していた。第三に、自由民主主義を強力に世界に普及させることが重要であった。この使命は、米国がソ連とパワーを競い合っていたときには、しばしば手薄にされた。この目標は米国だけのものではなく、欧州の同盟国も概してこの事業を受け入れていた。
もちろん、これら三つの課題は、自由主義制度論、経済的相互依存論、民主的平和論といった主要な自由主義的な平和理論に直接的に結びつ いている。このように、国際平和協力活動の立案者にとって、強固で持続可能な自由主義的国際秩序を構築することは、平和な世界を実現することと同義であった。この根強い信念は、米国とその同盟国にとって、新しい秩序の構築に鋭意努力する強力な動機付けとなった。特に、中国とロシアは米国に次ぐ強力な国家であるため、この新秩序の成功には中国とロシアを統合することが重要であった。中国とロシアをできるだけ多くの制度に組み込み、開かれた国際経済に完全に統合し、自由民主主義国家にすることが目標であった。
NATOの東方への拡大は、米国とその同盟国が、西側の境界型秩序を自由な国際秩序に変えようとした好例である。NATOの東方への移動は、潜在的に攻撃的なロシアを封じ込めるための古典的な抑止戦略の一環であると考えるかもしれない。しかし、西側の戦略は自由主義的な目的に向いていたため、そうはならなかった。その目的は、東欧諸国を、そしていつかはロシアをも、冷戦時代に西ヨーロッパで発展した「安全保障共同体」に統合することであった。その主要な立役者であるクリントン、ブッシュ、オバマの各大統領が、ロシアが近隣諸国を侵略するかもしれないので封じ込める必要があると考えた証拠も、ロシアの指導者がNATOの拡大を恐れる正当な理由があると考えた証拠もない。
このような NATO 拡大に対する自由主義的な考え方は、クリントン政権が米国や西ヨーロッパ の国民にこの政策をどのように売り込んだかに反映されている。例えば、ストローブ・タルボット国務副長官は 一九九五年に、東欧諸国を NATOやEUに取り込むことが、潜在的に不安定なこの地域の安定をもたらす鍵になると主張した。「NATOの拡大は、欧州の新しい民主主義国家の間でも、法の支配を推進する力になる」とタルボットは主張している。さらに、NATO の拡大は、民主主義と自由市場の価値を促進し、強化する」ことになり、平和への 貢献はさらに高まるだろう」と。
米国は、冷戦後の対中政策においても、同様の自由主義的な論理に基づいていた。例えば、オルブライト国務長官は、台頭する中国との平和的関係を維持するための鍵は、冷戦時代に米国がソ連に対して行ったように封じ込めようとするのではなく、関与することで、中国は世界の主要機関の一員となり、米国が主導する経済秩序に組み込まれ、必然的に中国が自由民主主義国家になるとオルブライトは主張している。そうなれば、中国は国際システムにおける「責任あるステークホルダー」となり、他国との平和 的関係を維持することに高い意欲を持つようになるであろう。
ブッシュ・ドクトリンは、二〇〇二年に策定され、二〇〇三年三月のイラク侵攻を正当化するために用いられたが、自由主義的な国際秩序の構築を目指した米国の主要政策の三つ目の例である。二〇〇一年九月一一日の同時多発テロ以降、ブッシュ政権は、いわゆるグローバルな対テロ戦争に勝利するには、アルカイダを倒すだけでなく、イラン、イラク、シリアといった国々と対峙する必要があると結論づけた。同政権の重要な前提は、これらのならず者国家とされる国の政権は、アルカイダなどのテロ組織と密接に結びつき、核兵器の取得を企んでおり、テロリストに核兵器を提供する可能性さえあるというものであった。
核拡散とテロに対処する最善の方法は、大中東諸国をすべて自由民主主義国家にすることであり、それによってこの地域を巨大な平和地帯に変え、核拡散とテロという二つの問題を解決することであると考えた。「なぜなら、安定した自由な国家は、殺人のイデオロギーを生み出さず、より良い生活を平和的に追求することを奨励するからだ」と、ブッシュ大統領は宣言した。
一九九〇年代初頭、米国は自由主義的な国際秩序を構築するのに適した立場にあると、多くのオブザーバーは考えていたようである。米国には、冷戦時代に西側の秩序を構築し、運営した豊富な経験があり、潜在的なライバルに比べると著しく強力であった。中国は台頭の初期段階にあり、ロシアは完全に混乱した状態にあり、それは一九九〇年代を通して変わらなかった。この巨大なパワーのアドバンテージは、冷戦時代には不可能であった、現実主義的な指示をほぼ無視し、自由主義的な原則に従って行動することができることを意味した。それはまた、米国が他の国々を説得し、その命令に従わせることができるということでもある。もちろん、米国が武力行使をする可能性は常にあった。
最後に、米国とその同盟国は、冷戦終結直後から豊富な正統性を持っていた。長引く紛争に勝利しただけでなく、自由民主主義に代わる有力な選択肢はないように思われ、それが予見可能な将来の最適な政治秩序のように思われたのである。当時の西側諸国では、いずれ世界のほぼすべての国が自由民主主義国家になると広く信じられており、フランシス・フクヤマはこれが「歴史の終わり」かもしれないと結論付けた。つまり、米国は自由主義的覇権、すなわち自由主義に基づく世界秩序の構築を目指す外交政策に適しているように見えたのである。
一九九〇年代から二〇〇〇年代初頭にかけて、米国とその同盟国は、本格的な自由主義的国際秩序の形成に向けて順調に進んでいるように見えた。一九九〇年代から二〇〇〇年代初頭にかけて、米国とその同盟国は、本格的な自由主義的国際秩序の構築に向けて順調に進んでいるように見えた。しかし、二〇〇〇年代に入り、この秩序が崩れ始めることを予想した人はほとんどいなかった。
一九九〇〜二〇〇四年の黄金期
冷戦終結後、米国とその同盟国が中国とロシアをこの秩序の主要な経済機関に統合しようとした努力は、おおむね成功した。ロシアは一九九二年にIMFと世界銀行に加盟したが、世界貿易機関（WTO）に加盟したのは二〇一二年になってからだった。中国は一九八〇年にIMFと世界銀行に加盟し、台湾の代わりにこれらの機関に加盟した。中国は二〇〇一年にWTOに加盟した。一九九七年に台湾をめぐる小さな危機があったものの、北京とワシントンは一九九〇年代から二〇〇〇年代初頭にかけて、それ以外は良好な関係にあった。関与が功を奏しているように見えた。モスクワとワシントンの関係もこの時期には良好であった。
欧州の状況も良好であった。一九九二年のマーストリヒト条約は欧州統合を促進する大きな一歩となり、一九九九年にはユーロが誕生し、EUの明るい未来を示すものとして広く受け止められていた。さらに、EUとNATOの東欧への拡大の波は、ロシアの政策立案者が反対を明確にしたとはいえ、ほとんど問題なく起こった。最後に、チェコスロバキアとソビエト連邦は平和的に解体された。しかし、ユーゴスラビアはそうならず、ボスニアとコソボをめぐる戦争が起こり、米国とNATOの同盟国はその対応と終結に遅れをとった。しかし、一九九九年にはバルカン半島に冷たい平和が訪れた。
大中東地域の動きはまちまちであったが、それでもこの地域はゆっくりと、しかし着実に自由主義的国際秩序に組み込まれているように見えた。一九九三年九月、イスラエルとパレスチナ解放機構がオスロ協定に調印し、一〇年後の平和的解決に期待が持てるようになった。米国は、国連安全保障理事会の委任を受け、幅広い同盟国の連合軍を率いて一九九一年初めにイラクに圧勝し、クウェートを解放してイラクの軍事力を大幅に弱め、サダム・フセインの秘密の核兵器プログラムを暴露し、これを停止させた。しかし、その後もバース派は政権を維持した。アフガニスタンは、タリバンが九・一一テロを含むアルカイダの作戦を妨害することなく許可していたため、依然としてトラブルスポットであり続けた。しかし、あの事件をきっかけに、米国は二〇〇一年一〇月にアフガニスタンに侵攻し、タリバンを倒し、親欧米政権を誕生させた。そして、二〇〇三年三月、米軍はイラクを征服し、サダムを政権から追放した。二〇〇三年夏には、大中東に民主主義を浸透させるというブッシュ・ドクトリンが狙い通りに機能するように見えた。
冷戦の後、民主主義は明らかに前進しており、それに代わるものはないというフクヤマの主張を裏付けるかのようであった。フリーダムハウスによれば、一九八六年には世界の三四％の国が民主主義国家であった。経済面では、一九九七〜九八年にアジアで大きな金融危機があったが、超グローバリゼーションは世界中 に豊かな富を生み出していた。経済面では、一九九七年から九八年にかけてアジアで大規模な金融危機が発生したものの、ハイパーグローバリゼーションによって世界中に豊かさがもたらされ、さらに、人権侵害者を訴追することへの関心が高まり、ある著名な学者が『ジャスティス・カスケード：人権侵害者の訴追はいかにして世界政治を変えるか』と題する本を著名な学者が執筆した。
核拡散の面では、一九八九年に南アフリカが核兵器開発を放棄し、一九九〇年代半ばにはベラルーシ、カザフスタン、ウクライナがソ連から引き継いだ核兵器を放棄してNPTに加入した。一九九〇年代前半に核兵器開発へ向かっていた北朝鮮は、一九九四年に核兵器開発の中止で合意した。
米国とその同盟国は、一九九〇年代にいくつかの挫折に直面した。インドとパキスタンは一九九八年に核実験を行い、クリントン政権はソマリア（一九九三年）とハイチ（一九九四−九五年）で政策の失敗を経験し、一九九四年のルワンダの大量虐殺への対応が遅すぎたのである。また、コンゴとスーダンの戦争を終結させることができず、アルカイダはアフガニスタンでより危険な存在となった。それでも、自由主義的国際秩序が短期間に大きく進展し、米国とその同盟国は、いずれアフリカやその他の国々の問題を新しい秩序に統合し、核拡散を抑制するためにさらに前進することができると、強く主張することができたのである。
自由主義的秩序は下降線をたどる、二〇〇五−二〇一九年
二〇〇〇年代の最初の一〇年間の半ばに、自由主義的国際秩序に深刻な亀裂が生じ始め、その後、亀裂は着実に拡大している。大中東で何が起こったかを考えてみよう。二〇〇五年になると、イラク戦争が破局を迎えつつあることが明らかになり、米国には戦闘を止める戦略も、ましてやイラクを自由民主主義国家にする戦略もなかった。同じ頃、アフガニスタンでは、タリバンが復活し、米国が樹立したカブール政府を狙い、情勢が悪化し始めた。タリバンは時間とともに力を増し、アフガニスタン戦争は、アメリカの南北戦争、第一次世界大戦、第二次世界大戦、朝鮮戦争の合計よりも長く続く、アメリカ史上最長の戦争となった。しかも、米国が勝利する道筋は見えていない。さらに、ワシントンとその同盟国はリビアとシリアで政権交代を追求し、結局、両国で致命的な内戦を誘発する手助けをすることになった。さらに、イラクとシリアの崩壊を助ける過程で、ブッシュ政権とオバマ政権は、米国が二〇一四年に戦争に突入した「イラク・シリア・イスラム国」の創設に重要な役割を果たした。
かつて有望と思われたオスロ和平プロセスは失敗し、パレスチナ人は自国の国家を獲得する望みを事実上失っている。米国はイエメン内戦での死と破壊を助長し、二〇一三年にエジプトで軍が民主的に選出された政府を転覆させたときにも同意している。米国とその同盟国は、大中東を自由主義的国際秩序に組み込むどころか、不注意にも同地域に非自由主義的無秩序を広げる中心的な役割を担ってしまったのである。
一九九〇年代には自由主義の銀河系で最も輝く星に見えたヨーロッパは、二〇一〇年代後半には深刻な事態に陥っていた。二〇〇五年、フランスとオランダの有権者が欧州憲法制定条約を否決し、EUは大きな挫折を味わうことになった。さらに大きな打撃を与えたのは、二〇〇九年末に始まったユーロ圏の危機である。この危機はユーロの脆弱性を露呈しただけでなく、ドイツとギリシャの間に激しい反感を生むなどの政治的問題を引き起こした。さらに悪いことに、二〇一六年六月に英国がEU離脱を決議し、欧州全域で外国人嫌いの右翼政党が勢力を伸ばしている。実際、東欧の指導者の間では、根本的に非自由主義的な考え方が一般的である。二〇一八年一月の『ニューヨーク・タイムズ』の記事には、こう書かれている。「チェコの大統領はイスラム系移民を犯罪者呼ばわりしている。ポーランドの政権党首は、難民は病気にまみれていると言った。ハンガリーの指導者は、移民を毒と表現した。オーストリアの新しい極右内相は、移民を庇護センターに集中させることを提案したが、これは明らかに第二次世界大戦の悪趣味な響きを持っている」。
最後に、東ウクライナでは、二〇一四年三月にウクライナからクリミアを奪取したロシアを巻き込んだ内戦が始まり、ロシアと欧米の関係が深刻に悪化している。双方は東欧で軍備を増強し、日常的に軍事演習を行い、両者の疑心暗鬼と緊張をエスカレートさせている。この危機は、EUとNATOの拡大が主因であり、グルジアやウクライナなどの国々、そしておそらくロシア自身にも民主化を促進しようとする西側の努力と相まって、いつまでも終わる気配がない。
このような状況を踏まえ、モスクワは欧米に不和をもたらし、EUやNATOを弱体化させる機会を狙っている。特にトランプがホワイトハウスに到着したことで、大西洋関係にも亀裂が生じた。トランプは、二〇一六年の選挙戦で「時代遅れ」と名指ししたEUやNATOなど、自由主義的国際秩序を構成するほとんどすべての制度を侮蔑している。トランプが就任して間もなく、EUの有力政策立案者は、新大統領はEUの将来にとって深刻な脅威となる、と書簡で述べた。数ヶ月後、トランプのホワイトハウス入居直後に、大西洋主義に深く傾倒するドイツのメルケル首相は、欧州はかつてそうだったように米国に頼れないと警告した。その後、大西洋の関係は悪化するばかりで、当面、好転する可能性は低いと思われる。
二〇〇七〜二〇〇八年の世界金融危機は、多くの人々の生活に甚大な被害を与えただけでなく、自由主義的国際秩序を管理するエリートたちの力量に疑問を投げかけた。当然のことながら、米国は現在、中国と交戦するよりも、むしろ中国を封じ込めることに関心を寄せている。実際、トランプ政権は最近、中国をWTOに加盟させたのは間違いだったと述べている。北京の保護主義的な政策は、WTOのルールに従う気がないことを明確に示しているからである。
さらに、ソフトな権威主義が自由民主主義に代わる魅力的な選択肢となっているようであるが、これは一九九〇年代初頭にはほとんど考えられなかったことである。また、非自由主義的な民主主義の良さを称賛する指導者もいれば、深く信仰されている宗教的信条に基づく政治体制をとっている国々を統治している指導者もいる。もちろん、自由民主主義は近年その魅力を失っている。特に、米国の政治体制がしばしば機能不全に陥っているように見えるからである。真面目な学者でさえも、アメリカの民主主義の将来を心配している。
要するに、自由主義的国際秩序は崩壊しつつあるのである。
何が悪かったのか？
米国とその同盟国による自由主義的な国際秩序の構築の初期の成功はともかく、この秩序には自らを破滅させる種が含まれていた。たとえ西側の政策立案者がより賢明な管理者であったとしても、この秩序を有意義に長続きさせることはできなかっただろう。この秩序は、三つの致命的な欠陥を含んでいたため、失敗する運命にあった。
第一に、各国の政治に介入して自由民主主義を実現することは極めて困難であり、このような野心的な社会工学を世界規模で試みることは、裏目に出て事業自体の正当性を損なうことが事実上確実である。国家主義は、政権交代の対象となる国の内部に大きな抵抗を引き起こすことがほぼ確実である。また、勢力均衡を図る政治も、特定のケースでこの事業を阻害する一因となる。政権交代や米国の干渉を恐れる国々は、相互支援のために結束し、米国の自由主義的なアジェンダを阻止する方法を模索することになる。二〇〇三年の米国のイラク侵攻後、シリアとイランはイラクの反乱軍を支援し、ロシアと中国は経済的、軍事的、そして国連安保理のような国際フォーラムで互いに支援し合ってきたのである。
第二に、自由主義的国際秩序は、結局のところ、自由民主主義諸国自身に主権と国家のアイデンティティに関する深刻な政治問題を引き起こす条件を作り出している。とりわけ、政権交代への取り組みが失敗し、自由主義諸国への大規模な難民流入が生じると、なおさらである。繰り返すが、この問題の主因は国家主義であり、国家主義は自由主義を標榜する社会においても死滅したとは言い難い。
第三に、超グローバリゼーションは、一極を含む自由民主主義国内の多数の人々に大きな経済的コストをもたらした。雇用の喪失、賃金の低下や停滞、著しい所得格差など、こうしたコストは深刻な国内政治的影響をもたらし、自由主義的な国際秩序をさらに損なわせている。さらに、開放的な国際経済が中国の台頭を促し、ロシアの復活とともに、自由主義的国際秩序形成の必須条件である一極集中を最終的に弱体化させることになったのである。
民主化推進の危うさ
自由主義的国際秩序を構築するための最も重要な要件は、自由主義的民主主義を広く普及させることであり、これは当初、極めて実現可能な課題であると考えられていた。欧米では、政治は自由民主主義に代わる賢明な選択肢がないところまで進化していると広く信じられていた。そうであれば、自由主義的な国際秩序を構築することは比較的容易であり、世界中に自由主義的な民主主義を広めても、ほとんど抵抗はないだろうと考えられていた。共産主義崩壊後の東欧のように、西欧型の民主主義の中で生活することを歓迎する人がほとんどだろう。
しかし、この試みは最初から破滅的であった。そもそも、理想的な政治体制とは何かということについては、過去にも現在にも普遍的な合意が得られていない。自由民主主義がベストだと主張する人もいれば（私はそうしたい）、別の統治システムを支持する人も必ずいるはずだ。一九三〇年代のヨーロッパでは、多くの人々が自由民主主義よりも共産主義やファシズムを好んでいたことを思い出すとよいだろう。そして、その二つの「イズム」に対して自由民主主義が最終的に勝利を収めたと指摘する人もいるかもしれない。しかし、一九三〇年代の歴史は、自由民主主義があらかじめ定められた秩序ではなく、エリートやその大衆が代替的な政治システムを選択することは珍しいことではないことを思い起こさせるものである。したがって、東欧に非自由主義的な民主主義が現れ、中国やロシアが権威主義的な支配を受け入れ、北朝鮮が独裁者の船となり、イランがイスラム共和国となり、イスラエルがその民主的性格よりもユダヤ人のアイデンティティをますます特権化していることは驚くべきことではない51。また、世界の国々の五〇％以上が自由民主主義国家だった時代が一度もないことも驚くべきことである。
このように、何が最良の統治システムであるかについての意見の多様性は、国家主義と相まって、自由民主主義を世界に普及させることを極めて困難なものにしている。国家主義は、自己決定と主権を重視する極めて強力な政治的力である。つまり、国民国家は、他の国民国家に自分たちの政治体制をどうすべきか指図されることを望まないのである。したがって、別の政治形態を好む国家に自由民主主義を押し付けようとすれば、激しい抵抗を引き起こすことはほぼ確実である。
敗戦の戦い
自由主義的な国際秩序を構築しようとすると、必ず小国との戦争になり、小国を自由民主主義国家にすることを目指す。二極あるいは多極化したシステムにおいて、大国がこの種の社会工学を試みるには大きな限界がある。主に、パワーと影響力をめぐって互いに競争することに集中しなければならないからである。実際、冷戦時代に米国が繰り返し行ったように、ライバル大国と手を組めば、自由主義国家は権威主義的な政府を支えようとすることがある。
しかし、一極集中では、ライバルの大国を気にする必要がないため、世界をより民主的にするための十字軍に参加することが自由になる。冷戦終結後、米国が七回の戦争を行い、三年間に二回の割合で戦争をしているのは当然である。
しかし、このような戦争は目的を達成できないことが多い。軍事力で民主化を実現しようとする米国の努力は、主に大中東に集中しており、そこで次々と失敗を招いている54。米軍はアフガニスタン（二〇〇一年）とイラク（二〇〇三年）を自由民主主義国家にする目的で侵攻したが、占領軍はその目標を達成できなかったばかりか、流血の戦争を引き起こし、両国の政治・社会生活に甚大な損害を与えるに至った。このような悲惨な記録を残した主な理由は、どのような社会においても大規模な社会工学は困難であるが、政治指導者が政権から転落したばかりの外国では特に困難であるためである。そして最も重要なことは、米国がアフガニスタンとイラクで発見したように、民族主義的感情が急激に高まり、占領者に対する反乱を引き起こすことが確実であることだ。
このような失敗により、自由主義的国際秩序に対する国民の支持は失われ、その指導者の能力に疑念が生じたが、単独極は軍事的手段によって自由民主主義を広めようとし、さらに拡大することを止めなかった。代わりに、その任務を達成するために、よりコストの低い方法を探し、非民主国家の征服と占領を事実上あきらめ、権威主義の指導者を倒すために別の戦略を採用すること を意味した。そのため、二〇一一年にリビアで対立する派閥間で戦闘が発生したとき、米国と欧州の同盟国は、ムアンマル・アルガダア大佐を権力から排除するために航空戦力を使用した。しかし、欧米諸国には、軍隊の有無にかかわらず、リビアを国家として機能させ、ましてや自由民主主義国家にする術はなかった。
二〇一一年、米国と中東の同盟国は、シリアのアサド大統領を打倒するために、アサド大統領に反対する反政府勢力を武装し、訓練することを試みた。しかし、シリアと長年にわたって戦略的な関係を築いてきたロシアが二〇一五年に介入し、アサド政権を維持したことが大きな要因である。現実主義が米国のシリアでの努力を妨げたのである。しかし、アサドを退陣させたとしても、最終的にはリビアのように紛争が継続するか、二〇一一年初めにホスニー・ムバラク大統領が退陣したエジプトで最終的に起こったように、別の冷酷な独裁者が就任することになっただろう。シリアにおける自由民主主義は深刻な可能性ではなく、豊富な殺人と騒乱の可能性であった。
大国を敵に回す
最後に、自由主義的国際秩序を構築しようとする試みの根底にある十字軍の精神は、一極と自由民主主義でない体制下の主要国との関係を悪化させることになる。支配国家は、自由民主主義を推進するために小国に戦争を仕掛けることを強く望むだろうが、そのために大国を攻撃することは、特に核兵器を保有している場合はほとんどないだろう56。それゆえ、冷戦後の米国の政策立案者は、米国が中国やロシアよりもはるかに強力であるにもかかわらず、これらの国への侵攻を真剣に検討したことはない。
それにもかかわらず、米国は中国とロシアを自由民主主義国家に変え、米国が支配する自由主義的世界秩序に吸収させることに尽力してきた。米国の指導者たちは、その意図を明らかにするだけでなく、非政府組織やさまざまな巧妙な戦略を駆使して、北京とモスクワを自由民主主義の受け入れに向かわせようとしてきたのである。事実上、その目的は平和的な政権交代である。予想通り、中国とロシアは、小国が米国の内政干渉に抵抗するのと同じ理由で、一極集中に抵抗してきたし、実際、米国人が自国の政治にロシアが介入することに反発するのと同じ理由である。国家主義が最も強力な政治的イデオロギーである世界では、自決と主権はすべての国にとって非常に重要である。
中国とロシアも、自由主義的秩序が広がれば、米国が経済的、軍事的、政治的に国際システムを支配することになるため、現実主義的理由から抵抗してきた。例えば、北京もモスクワも、米軍が自国の近隣、ましてや国境に駐留することは望んでいない。したがって、中国が西太平洋から米軍を追い出そうとしていることや、ロシアがEUやNATOの東欧への進出に長年深く反対していることは、ほとんど驚くには当たらない。実際、これらの制度をロシアに向かわせることは、最終的に二〇一四年のウクライナ危機を招いた。現在も続くこの紛争は、ロシアと西側諸国の関係を悪化させただけでなく、モスクワにEUとNATOの両方を弱体化させる方法を考えさせるきっかけとなった。要するに、ナショナリストと現実主義者の両方の計算が、一極集中の二大国が、強固な自由主義的国際秩序を構築しようとする一極集中の努力に異議を唱える原因となったのである。
自由民主主義国を自由主義的秩序に敵対させる
強固な自由主義的国際秩序の構築は、それに伴う政策が国家主義と衝突するため、結局、自由民主主義国家自身の内部で深刻な政治的トラブルを引き起こす。このような国内での問題は、二つの形で現れ、やがて秩序そのものを崩壊させるように働く。
そもそも自由主義国家は、国際機関の良さを強く信じており、そのために国際秩序を構成する機関にどんどん権限を委譲していく。しかし、そのような戦略は、その国家が主権を放棄している証拠であると広く見なされている。実際にそれらの自由主義諸国が主権を放棄しているかどうかは議論の余地があるが、いくつかの重要な決定の権限をそれらの機関に委譲していることは間違いなく、それは近代国民国家に深刻な政治的問題を引き起こす可能性が高い。結局のところ、国家主義者は自己決定と主権を特権化するので、加盟国に決定的な影響を与える政策を決定する国際機関とは根本的に対立する。「国際的権限のこうした拡大の累積的効果は、主権を過度に制限し、外国勢力が自分たちの生活を支配しているという感覚を人々に与える」と、ジェフ・コルガン、ロバート・コヘインは書いている。
この問題の強さは、関連機関が加盟国に対してどれだけのパワーと影響力を行使するかによる。もちろん、自由主義的世界秩序を構成する諸制度は、その加盟国の行動に大きな影響を与えるように設計されている。このような制度的な影響力は、必然的に「民主主義の赤字」についての懸念を引き起こす。その国の有権者は、自分たちにとって大きな意味を持つ決定を下す遠方の官僚は、アクセスも責任も取れないと考えるようになる。
このような現象が欧州全域で見られることは明らかである。EUが加盟国の政策に与える影響が大きいことを考えれば、イギリス国民の過半数がBrexitに投票した主な理由の一つが、自国がブリュッセルに権限を委ねすぎており、イギリスの主権を取り戻す時期が来たと考えたからであることは当然であろう。特に、多くの英国人は、英国が経済政策のコントロールを失い、民主的な説明責任が損なわれていると考えていた。英国人が選んだわけではないブリュッセルのEU官僚が、英国の経済政策やその他の政策の重要な立案者であると考えられていたのである。このように、Brexit に関する重要な研究の著者はこう書いている。「主権を取り戻すこと、つまり支配権を取り戻すことが、二〇一六年の国民投票の主要なテーマであった」。
主権を放棄することに対する欧米の懸念は、EUに限ったことではない。ロバート・カットナーが指摘するように、一九九〇年代の超グローバリゼーションの開花に伴い、IMF と世界銀行は「ブレトンウッズで想像された役割とは正反対のものに変化した。当然のことながら、主権に対する懸念は最近の米国政治において重要な役割を果たしている。特に、トランプは『アメリカ・ファースト』を強調して大統領選に出馬し、EU、IMF、世銀など自由主義的国際秩序を構成する主要機関を厳しく批判した」。
また、自由主義的国際秩序は、米国や西欧を含む世界中の人々にとって非常に重要である国家のアイデンティティと衝突する政策を採用している。この信念は、地球上のすべての個人が同じ基本的権利を有するとするものであり、自由主義の普遍的側面を支えるものである。この普遍主義的、超国家的な視点は、国家主義の深い特殊主義とは対照的である。国家主義は、世界はそれぞれ独自の文化を持つ別々の国に分割されているという信念に基づいて成り立っている。その文化を維持するためには、自国の国家を持つことが最善であり、そうすれば、「他者」からの脅威に直面しても、国家は存続することができる。
自由主義が個人の平等な権利を重視し、国家のアイデンティティを無視しないまでも軽視する傾向があることを考えると、自由主義的国際秩序が、各国がシェルターを求める難民を公然と受け入れ、個人が経済やその他の理由である国家から別の国家へ移動することにほとんど支障がないことを強調するのは当然であろう。その典型的な例が、EUのシェンゲン協定である。シェンゲン協定は、EU加盟国のほとんどで国境を撤廃している。さらに、EUは紛争地域から逃れてきた難民に門戸を開くことを原則とする。
国家のアイデンティティが重視される世界において、国境を開放し、広範な難民政策をとることによって、異なる民族が混ざり合うことは、通常、深刻な問題を引き起こす処方箋となる。例えば、英国の有権者がBrexitを支持した主な理由が移民であったことは明らかだと思われる。この点ではイギリスも例外ではなく、欧州では反移民感情が蔓延し、EUに対する敵意を煽っている。二〇一五年から欧州に流入した大中東からの大量の難民は、自由主義的国際秩序の中心である国家に期待されるような歓迎を受けていないのは確かであろう。特に、東欧では難民の受け入れに大きな抵抗があり、ドイツでもメルケル首相は当初、難民の受け入れで政治的なダメージを受けた。国境開放や難民問題をめぐっては、EUの自由主義的価値観が問われるだけでなく、加盟国間に亀裂が生じ、由緒あるEUの基盤が揺らいでいる。
超グローバリゼーションの弊害
自由主義的国際秩序の確立に伴う経済交流の急激な発展は、自由主義国家の内部に大きな経済問題を引き起こすことになった。このような問題が、この秩序に対する大きな政治的抵抗を生んでいる。民主主義国家においてこのようなことが起こると、国民は自由主義エリートを敵視し、自由主義の原則と相反する政策を支持する指導者を選出する可能性がある。
現代の国際経済は高度に統合され、驚くほどダイナミックである。変化はワープするような速さで起こり、ある国の大きな発展は必ず他の国にも大きな影響を与える。この広く開かれたシステムには、かなりの利点がある。世界レベルで目覚しい成長を遂げ、中国やインドなどでは何百万人もの人々を貧困から救い、世界の富裕層には莫大な経済的利益をもたらしている。同時に、少なくとも自由主義的世界秩序のルールに従って行動するのであれば、政府が対処するのに十分な能力を持たない大きな問題を引き起こしている。この現象を理解する最も良い方法は、今日の超グローバリゼーションと、一九四五年から一九八〇年代後半までブレトンウッズ合意の下で得られた穏健なグローバリゼーションを比較することである。
ブレトンウッズ・コンセンサスは、開放的な国際経済を促進するために設計されたが、それは ある程度の範囲にとどまっていた70。また、GATT は国際貿易の促進を目的としたものであったが、各国政府は、自国の利益となる場合には保護主義的な政策を採用する余地がかなりあった。事実上、政府は繁栄を促進するだけでなく、市場の気まぐれから国民を保護する政策を追求することができた。ジョン・ラギーは、市場と政府のこの関係を「埋め込まれた自由主義」と呼んでいる。ブレトンウッズ合意は四〇年以上にわたってうまく機能したが、一九八〇年代後半にはその寿命が尽きた。
一九八〇 年代に始まり、冷戦後に加速した超グローバリゼーションは、ブレトンウッズ合意を事実上覆した。この新秩序は、主に欧米の政策立案者によって作られたもので、資本移動に対する規制を撤廃し、GATTに代わってWTOを設立することによって、世界市場の規制を大幅に緩和することを目的としていた。一九九五年に活動を開始したこの新しい貿易組織は、世界中の市場を開放し、政府が保護主義的な政策を追求することを特に困難にすることを意図していた。ダニ・ロドリックが指摘するように、「自由貿易に対するあらゆる障害は、排除されるべき忌まわしいも のとみなされた」。再びロドリックの言葉を借りれば、「国家は経済成長の従者から、経済成長を阻む主要な障害となった」。
超グローバリゼーションとその不満
超ハイパーグローバリゼーションは、自由主義的国際秩序の中核をなす国家において、その正統性を損なうような大きな経済問題を数多く引き起こしている。まず、外部委託の結果、一国の経済の特定部門の多くの仕事が急速に失われ、多数の人々が職を失うことになる。失業者の多くは流動性の低い未熟練労働者であり、高賃金の仕事、あるいは全く仕事を得ることが困難な場合が多い。また、たとえ良い仕事を得たとしても、超グローバリゼーションに伴う「創造的破壊」によって、再び失う可能性が常にある。職を失ったことのない人々でさえ、いつか失うかもしれないと心配している。つまり、世界経済のダイナミズムは、雇用を脅かすだけでなく、あらゆる人々に将来に対する深刻な不安感を醸成しているのである。
さらに、超グローバリゼーションは、自由主義的な欧米の中・低所得者層の実質的な所得水準を高めることにはほとんど寄与していない。その結果、ほとんどすべての地域で経済的不平等が生じ、その不平等が解消される兆しはほとんどない。しかし、自由主義的国際秩序においては、ほとんどすべての問題の解決は市場に任せることであり、政府は世界経済を円滑に機能させるための資産というよりも負債であると考えられているのである。世界経済の円滑な運営にルールが必要であれば、政府よりも国際機関に頼った方が良い。
もちろん、市場はこれらの問題を解決することはできない。実際、市場はそもそも問題の発生を助長し、国家が国民を保護するために策定した政策がない限り、問題を悪化させる可能性が高いのである。予想されるように、これらの膿んだ問題は、自由主義的国際秩序に対する広範な不満と、現在のシステムを弱体化させる保護主義的経済政策を採用するよう政府に求める感情の高まりにつながった。トランプは二〇一六年の大統領選挙において、こうした既存の秩序に対する敵意を利用し、国際機関を非難するだけでなく、保護主義的経済政策を追求することを訴えたのである。彼は、米国の労働者を保護することの重要性を何よりも強調した。共和党の予備選挙でも総選挙でも、自由主義的国際秩序を擁護し、保護主義に反対する論客を破った79。大統領就任後、トランプは明らかに保護主義的な方向に進んでいる。結局のところ、市場と多数の国民の根深い利害が衝突するとき、その国の政治は自由主義的国際秩序を損なう方向に進化するのである。
もう一つ、超グローバリゼーションに伴う大きな問題がある。資本が国境を越えて容易かつ迅速に移動することと、自由主義的国際秩序が政府の規制緩和に重点を置いていることが相まって、特定の国や地域、あるいは世界全体で大規模な経済危機が発生しやすくなっているのである。カーメン・ラインハートとケネス・ロゴフは、「国際資本移動が活発な時期には、繰り返し国際的な銀行危機が発生している」と書いている。実際、一九八〇年代後半に超グローバリゼーションが定着して以来、多くの危機が発生している。最も大きな影響を与えたのは、一九九七〜九八年のアジア金融危機であり、この危機は地球全体に波及 する危険性があった。
一九九九年にユーロが誕生したとき、加盟国間の通貨統合は大きく前進したが、ユーロを支える財政統合や政治統合は存在しなかった。当時の評論家は、財政と政治の統合がなければ、ユーロはいずれ大きな問題に悩まされることになると予測していた。しかし、そうはならず、ユーロは二〇〇九年に最初の大きな危機に直面し、経済的な問題だけでなく、政治的な問題も発生した。この危機とそれを解決するための試みは、ヨーロッパに強硬な民族主義的感情をもたらした。
EUはユーロ圏の危機に対応するのに非常に苦労したが、最終的には欧州中央銀行などの機関や米国政府による大規模な救済措置によって問題は解決された。しかし、より重要なことは、EUが財政と政治の統合に向けて大きな動きを見せていないことである。つまり、この軸は一時的なもので、今後、さらなる危機が起こる可能性があり、それはEUだけでなく、より一般的に自由主義的国際秩序をさらに弱体化させることになるであろう。
中国の台頭
自由主義的国々で国際秩序に対する政治的反発が高まっていることとはあまり関係なく、世界のパワーバランスに関係する、超グローバリゼーションと連動した問題がもう一つある。二〇一七年にトランプが政権を取るまで、欧米のエリートたちは、冷戦後の中国を封じ込めず、関与させるという方針を貫き、中国を世界経済（主要経済制度のすべてを含む）に統合することに深くコミットしていた。彼らは、ますます繁栄し豊かになる中国が、やがて自由民主主義国家となり、自由主義的国際秩序の立派な一員となることを想定していたのである。
しかし、この政策の立案者は、中国の成長を加速させることによって、実は自由主義秩序を弱体化させることになるとは思っていなかった。事実上、中国を大国化させ、自由主義的国際秩序を維持するために不可欠な一極集中を弱体化させたのである。さらに、ロシアが再び大国となり、自由主義的国際秩序が弱体化していることは明らかであるが、この問題はさらに深刻である。中国の台頭とロシアの復活によって、国際システムは多極化し、自由主義的国際秩序に死角ができたのである。さらに悪いことに、中国もロシアも自由民主主義国家にはなっていない。
仮に中国やロシアが大国にならず、世界が一極集中のままであったとしても、自由主義秩序はその本質的な欠陥のために今日も崩壊していることでしょう。大統領選挙で冷戦後の秩序の重要な要素をすべて鋭く頻繁に批判したドナルド・トランプが当選したことは、二〇一六年までにそれがいかに問題になっていたかを示す証拠である。したがって、もし国際システムが一極集中のままであったなら、現実主義的秩序は一極集中の中に居場所がないため、トランプ大統領のもとで自由主義的国際秩序は不可知論的秩序に堕落していただろう。確かに、彼が既存の自由主義的秩序の再構築に取り組んでいるという証拠はない。実際、彼はそれを破壊することに固執しているように見える。中国の有無にかかわらず、自由主義的な国際秩序は、誕生時に致命的な欠陥があったため、失敗する運命にあったのである。
要約
以上に述べた様々な因果過程は、いずれも自由主義的国際秩序を破壊する上で重要な役割を果たしてきた。それぞれは明確な論理を持っているが、しばしば相乗的に作用してきた。例えば、超グローバリゼーションが低・中流階級に及ぼす悪影響は、移民に対する国家主義の憤りや主権喪失感と結びついて、自由主義秩序の原則と実践に対する強いポピュリスト的反発を煽った。実際、その怒りは、しばしば、この秩序から利益を得て、それを精力的に擁護している自由主義的エリートに向けられてきた。このような憤りは、もちろん、政治的にも大きな影響を及ぼしてきた。米国をはじめとする西側民主主義諸国では深い政治的分裂を引き起こし、Brexitを招き、トランプをホワイトハウスに押し上げ、世界中の民族主義的指導者の支持を煽っている。
私たちはどこへ向かうのか？
自由主義的国際秩序が末期的な衰退にあることは認めつつも、冷戦後の秩序の行き過ぎを回避した、より現実的なバージョンに置き換えることができると主張する人もいるかもしれない。このより控えめな自由主義秩序は、自由民主主義の普及に対してよりニュアンスのある、より攻撃的ではないアプローチを追求し、超グローバリゼーションに抑制をかけ、国際機関の権力に対して何らかの重要な制限を設けるものである。この視点によれば、新しい秩序は、冷戦期の西側の秩序に似ているが、グローバルで自由主義的であり、束縛的で現実主義的なものではないであろう。
しかし、この解決策は実現不可能である。なぜなら、一極集中の時期は終わり、当面、いかなる種類の自由主義的国際秩序も維持される可能性がないことを意味するからである。さらに、トランプ大統領は「自由主義的右派」の世界秩序を追求するつもりはなく、彼の支持なしには、この選択肢は不発に終わる。しかし、仮にトランプ大統領が障害とならず、国際システムが一極集中を続けるとしても、米国が目標を下げて、より野心的でない自由主義的秩序を構築しようとすれば、失敗するだろう。むしろ、不可知論的な国際秩序を構築することになるだろう。
控えめな、あるいは受動的な政策で、意味のある自由主義的国際秩序を構築することは不可能である。この事業には、あまりにも多くの場所で、あまりにも多くの社会工学が必要とされる。もし成功する見込みがあるならば（私はないと思うが）、自由主義的な一極とその同盟国は、非常に野心的な世界政策を執拗に追求する必要があり、それが、冷戦後、米国とその自由主義的パートナーがあのように行動した理由である。しかし、そのようなアプローチは、過去の失敗のために、現在では政治的に実行不可能である。そのため、自由民主主義諸国は、世界の多くの国々に対して「自分も生き他も生かす」アプローチをとりつつ、自分たちのイメージ通りに世界を作り変えるために、あちこちで小さなステップを踏むしかない。その謙虚な姿勢が、不可知論的な秩序を生み出すのである。しかし、システムは多極化し、大国主義が再び台頭してきたため、そうはならない。したがって、重要な問題は、新しい多極化した世界では、どのような現実主義的秩序が支配的となるのか、ということである。
新しい現実主義的秩序
すなわち、薄っぺらい国際秩序と、中国と米国が主導する二つの分厚い境界秩序である。薄っぺらい国際秩序は、主に軍備管理協定を監督し、世界経済を効率的に機能させることに関心を持つだろう。また、気候変動問題にもこれまで以上に真剣に取り組むことになるであろう。要するに、国際秩序を構成する制度は、国家間の協力を促進することに重点を置くことになる。これに対して、二つの境界型秩序は、それぞれの秩序のメンバー間の協力を促進することは必要であるが、互いに安全保障上の競争を行うことに主眼が置かれるであろう。この二つの秩序の間には、経済的・軍事的な大きな競争が存在し、それを管理する必要がある。
新しい多極化した世界の二つの重要な特徴が、新興の秩序を大きく形成することになる。第一に、中国が今後も目覚しい台頭を続けることを前提とすれば、中国は米国との激しい安全保障競争に巻き込まれ、二一世紀を通じて国際政治の中心的な特徴となるであろう。その競争は、中国と米国が支配する境界型秩序を生み出すことになる。現在、形成されつつあるこの二つの秩序は、冷戦期のソ連主導、米国主導の秩序に類似しており、軍事同盟がその中核をなすことになるであろう。
しかし、北京とワシントンは、時として、特定の軍事問題で協力する理由を持つことになり、この努力は、冷戦時代と同様に、国際秩序の範囲に含まれることになる。この場合も、主に軍備管理協定に焦点が当てられ、中国と米国だけでなく、ロシアも関与することになるであろう。三大国はいずれも核兵器の拡散を抑えたいと考えているため、拡散に対処する既存の条約や協定はそのまま存続する可能性が高い。しかし、北京、モスクワ、ワシントンは、冷戦時代に超大国が行ったように、それぞれの軍備を制限する新たな条約を交渉しなければならないだろう。それでも、米国主導と中国主導の境界型秩序は、安全保障の中核的事項への対処に大きな責任を負うことになるだろう。
軍事面では、米中対立を軸とする三つの新興秩序は、ソ連に代わって中国が参入したとはいえ、冷戦時代の三つの秩序に酷似しているはずである。
しかし、経済面ではそのような類似性はない。冷戦のほとんどの期間、超大国とそれぞれの秩序の間には、ほとんど経済的な交流がなかった。したがって、既存の国際秩序は、両者間の経済関係を促進することに何ら意味を持たなかった。経済的な取引は、主に境界を定められた秩序に限定され、そこでは、相手側に対して優位に立つための政策を追求することが主な目的であった。経済力は軍事力を支えるものであるから、安全保障上の競争は経済と軍事の両側面で行われた。
経済協力と対抗
経済面の状況は、冷戦時代とは大きく異なっている。このことは、初期の秩序を形成する新しい多極化の第二の重要な特徴につながる。中国と米国、中国と東アジアの米国の同盟国との間には、膨大な量の経済交流がある。また、中国と米国は世界中で貿易と投資を行っている。二つの秩序の間の安全保障上の競争は、このような経済的な関係を顕著に減少させることはないだろう。米国が中国との貿易を制限しようとしても、北京は欧州など他のパートナーとの貿易を拡大することで、それを補うことができる。つまり、将来は、第一次世界大戦前のヨーロッパの状況に似ている。三国同盟（オーストリア・ハンガリー、ドイツ、イタリア）と三国協商（イギリス、フランス、ロシア）の間には激しい安全保障競争があったが、これら六カ国とヨーロッパ全体では膨大な経済的交流があったのである。
世界経済は今後も相互依存関係が強いため、新興国の国際秩序は世界各国の経済関係を管理する上で極めて重要な役割を果たすだろう。中国は、この秩序が経済協力を促進することに根強い関心を抱いているが、新しい国際秩序を自国に有利な形に変えるために、増大する力を行使することになるだろう。後者のアプローチの顕著な例として、北京は 二〇一五年にアジアインフラ投資銀行を設立し、IMF や世銀の潜在的なライバルと見なす観測家もいる。もちろん、こうした状況は、冷戦時代のソ連の振る舞いとは根本的に異なる。
しかし、これで経済の話が終わるわけではなく、世界レベルでの経済協力の継続という広い文脈の中で、二つの境界を越えた秩序間の激しい経済競争が行われることは確実である89。この競争は、安全保障上の懸念によってかなりの部分が推進されるであろう。経済力は軍事力の基礎であり、中国には世界経済を支配する強力な戦略的動機があり、それは中国 の目標でもある。例えば、「中国製造二〇二五」は、幅広いハイテク製品で世界市場を支配しようとする北京の計画である。中国の戦略は、国営企業に多額の政府補助金を与え、その研究を米国や他の西側企業から盗んだ技術で補うことである。中国はまた、その経済力の増大を利用して、東アジアの近隣諸国がワシントンよりも北京側につくように強要している。
もちろん、米国は安全保障上の理由だけでなく、米国の経済界が中国に負けたくないから反撃に出るだろう。トランプ政権の中国に対する厳しい経済政策は、米国主導と中国主導の長期にわたる激しい対立の始まりに過ぎないことが約束されている。また、米国は、中国との貿易・投資、および自国の同盟国の貿易・投資を、パワーバランスにおける自国の地位を損なわず、できれば向上させるような方法で管理しようとするだろう。
形成されつつある二つの境界型秩序には、メンバー間の経済協力の促進を目指す一方で、ライバル秩序に対する経済的優位性を獲得しようとする制度が含まれることになる。例えばオバマ政権は、トランプが大統領就任後に離脱したものの、この目的のためにTPPを明示的に設計した。二〇一三年に始まった中国の野心的な「一帯一路」構想は、中国の目覚しい経済成長を持続させるだけでなく、中国の軍事力や政治力を世界中に投射することを目的としている。また、米国がアジアインフラ開発銀行への参加を拒否したため、この素晴らしい機関が中国主導の境界型秩序の中心的存在になる可能性が高い。
要するに、中国主導と米国主導の境界型秩序の間の競争は、冷戦時代にモスクワとワシントンが 支配した境界型秩序の場合と同様に、全面的な経済・軍事競争を伴うことになる。
ロシアとヨーロッパ
ロシアはどうだろうか。ロシアは確かに大国であり、だからこそ新興国は二極ではなく多極化している。しかし、米国や中国経済が長期的に大きな問題を起こさない限り、当面は三大国の中で圧倒的に弱い存在となる。ロシアに関する重要な問題は、以下の通りである。米中対立の中で、ロシアはどちら側につくのか。現在、ロシアは中国と同盟を結んでいるが、やがて米国と同盟を結ぶ可能性が高い。地理的に近いこともあり、強大化する中国の方がロシアにとって脅威となるからである。中国を恐れるあまりモスクワとワシントンが関係を緊密化すれば、ロシアは米国が主導する境界型秩序に緩やかに組み込まれることになろう。モスクワが中国よりも米国を恐れて北京と友好関係を続けるなら、ロシアは中国主導の境界型秩序に緩やかに組み込まれることになるだろう。ロシアはどちらにも属さないようにし、傍観者に徹する可能性もある。
最後に、ヨーロッパはどうだろうか。ヨーロッパのほとんどの国、特に大国は、中国を封じ込むために深刻な軍事的役割を果たすことはないだろうが、米国が主導する境界型秩序の一部となる可能性が高い。彼らは東アジアに実質的な軍事力を投射する能力を持たず、それを獲得する理由もほとんどない。なぜなら、中国はヨーロッパを直接脅かすことはなく、ヨーロッパにとっては米国とアジアの同盟国にツケを回す方が合理的だからである。しかし、米国の政策立案者は、戦略的に関連した経済的な理由から、欧州をその境界のある秩序の中に置きたがるだろう。特に、米国は欧州諸国が中国にデュアルユース技術を売却しないようにし、必要に応じて北京に経済的圧力をかける手助けをしたいのである。その見返りとして、米軍はヨーロッパに留まり、NATOを存続させ、同地域のパシリとしての役割を果たし続けることになる。欧州のほぼすべての指導者がそうなることを望んでいることを考えると、離脱の脅威は、中国に対する経済面での協力を欧州に得る上で、米国に大きな影響力を与えるはずである。
結論
冷戦時代、米国とその同盟国は強大な秩序を築いたが、それは国際的なものでも、自由主義的なものでもなかった。それは、ソ連が支配する束縛された秩序と安全保障上の競争を行うことを主目的とする束縛された秩序であった。両秩序とも、その核心は現実主義であり、自由主義でも共産主義でもない。冷戦後、一極化が進み、勝利した西側諸国（米国が主導）は、真に自由な国際秩序を構築することを可能にした。それは、平和で豊かな世界のための召使いとして機能することが期待されたからである。
一九九〇年代から新世紀の最初の数年間は、自由主義的秩序が意図したとおりに機能し、長続きするように思われた。擁護者と設計者は、いくつかの失敗を認めながらも、多くの成功を挙げることができた。しかし、二〇〇五年頃から、この秩序は深刻な問題に直面するようになり、それは時間とともに増殖し、崩壊し始めるまでになった。なぜなら、この秩序は自らを破壊する種を内包しており、遅かれ早かれ破綻する運命にあったからだ。
米国とその同盟国による自由主義的な国際秩序の構築の試みは、三つの主要な問題に直面した。第一に、体制内の自由主義国、特に米国は、主権と自己決定を重視する国家主義が依然として著しく強力な力を持つ時代にあって、失敗することがほぼ確実な、高度に修正主義的で荒唐無稽な政権交代政策を追求しなければならなかったことである。また、この政策は、世界と地域の両レベルにおける勢力均衡政治によって阻害された。
第二に、国境を越えた人々の自由な移動と国際機関への実質的な意思決定権限の委譲を推進することで、拡大する自由主義的秩序は、自由主義国家自身の内部で大きな政治問題を引き起こした。その結果、現代の国民国家のほとんどの市民にとって重要な、国家のアイデンティティや主権に関する信念としばしば衝突することになった。
第三に、一部の人々や国は超グローバリゼーションから恩恵を受けたが、結局、自由民主主義国家の内部で大きな経済・政治問題を引き起こし、自由主義国際秩序への支持を深刻に損ねることにつながった。一方、超グローバリゼーションに伴う経済ダイナミズムによって、中国が急速に大国化したのとほぼ同時に、ロシアが大国として再浮上してきた。このようなパワーバランスの変化は、自由主義的世界秩序の前提であった一極集中に終止符を打つことになった。
多極化した世界では、世界経済を管理し、軍備管理協定を育成・維持するための現実主義的国際秩序が形成されると思われる。この秩序では、国家間の協力を促進することが重視される。さらに、中国とその同盟国、および米国とその同盟国の間でほぼ確実に生じる安全保障競争を推進するために、中国主導と米国主導の境界型秩序が存在する可能性がある。この競合は、経済的、軍事的な側面を持つことになる。
米国は、これまで築き上げてきた自由主義的国際秩序から脱却するために、どのような行動をとるべきであろうか。第一に、政権交代によって地球上に民主主義を強引に普及させようとする誘惑に負けないことである。米国は中国やロシアとパワーバランスのとれた政治をせざるを得ないため、海外でのソーシャルエンジニアリングに関与する能力は大幅に制限される。しかし、米国は自由民主主義の美徳を熱烈に信じているので、世界を作り変えたいという誘惑は常に存在する。しかし、米国はその誘惑に抵抗しなければならない。なぜなら、自由主義的な十字軍に参加することは、深刻な問題を引き起こすことが確実だからである。
第二に、米国は、新たに出現する国際秩序を構成することになる経済機構において、その影響力を最大限に高めることを目指すべきである。そうすることは、進化する世界のパワーバランスの中で可能な限り有利な立場を維持するために重要である。結局のところ、経済力は軍事力の基礎となる。中国がこれらの制度を支配し、その影響力を利用して米国の犠牲の上に権力を得ることを許さないことが肝要である。
第三に、米国の政策立案者は、中国の膨張を封じ込めることのできる強力な境界型秩序を確実に構築することである。そのためには、TPPのような経済制度や、冷戦時代のNATOのような軍事同盟をアジアで構築することが必要である。その過程で、米国はロシアを中国の軌道から引き離し、米国が主導する秩序に統合するために多大な努力を払うべきである。
要するに、米国の外交体制は、自由主義的国際秩序が将来性のない失敗作であったことを認識する時期に来ているのである。当面の間、重要なのは現実主義的秩序であり、それは米国の利益に資するように形成されなければならない。
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