クリストファー・レイン「一極集中の幻想：なぜ新たな大国が台頭するのか？」
Christopher Layne “The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Will Rise”
ソ連の崩壊は、国際システムを二極から一極へと変化させた。確かに、米国は国際システムに「普遍的な君主制」を押し付けてはいない。軍事的に（ロシア）、あるいは経済的に（日本やドイツ）手ごわい国家は他にもある。しかし、米国だけが大国としての能力のすべてのカテゴリーにおいて堂々たるパワーを有しているため、国際政治において卓越した役割を享受しているのである。湾岸戦争とソビエト連邦の崩壊後、多くの論者が、アメリカは一極集中の永続を目指す新しい大戦略を採用すべきであると指摘した。一極集中は米国に有利であり、それ故に維持されるべきだという信念は、ワシントンの公式の場でも共鳴され ていた。1992年3月、国防総省の1994～99年度の国防プランガイダンス（DPG）の初稿がニューヨーク・タイムズ紙にリークされたとき、それは明らかになった。具体的には、「大工業国がわが国の指導力に挑戦したり、既存の政治・経済秩序を覆そうとするのを阻止するために、大工業国の利益に十分配慮しなければならない」、「潜在的競争相手が地域的・世界的に大きな役割を志すことさえ抑止するメカニズムを維持しなければならない」と記されている。DPGの最初の草案は議論を呼び、その後の草案では、一極集中維持の目標に言及する文言が削除された。しかし、入手可能な証拠からは、DPGが一極集中に関する公式見解を正確に反映していたことがうかがわれる。例えば、国防総省のネットアセスメント局長が主催した1991年の夏季研究は、「管理可能な」世界を、アメリカの超大国の役割を脅かすものがない世界と定義している。アメリカの安全保障に対する主なリスクは、「ドイツや日本が多国間の安全保障や経済体制から離脱し、独 自の道を歩むこと」であると、同研究は主張している。1992年後半から1993年初めにかけて、国防総省の統合参謀本部は、冷戦後の米国の大戦略の知的枠 組みを確立することを目的とした「新 NSC68」を準備していた。この文書の重要なテーマの一つは、多極化した世界は、定義上、危険なほど不安定であるということである。クリントン政権の一極集中に対する考え方が、ブッシュ政権のそれと異なるという証拠はまだない。
一極集中を永続させるためのさまざまな提案の間には濃淡があるが、優位に立つための一つの戦略について語ることは妥当である。この戦略は、あからさまに攻撃的なものではなく、新たな大国の出現を抑制するための予防的措置の使用は想定されていない。つまり、アメリカの強引な支配のための戦略ではない。むしろ優位戦略は、日本とドイツが大国になるよりも、アメリカ主導の安全保障・経済システムの軌道の中にとどまる方が良いと説得することで、一極集中を維持しようとするものである。優位戦略は、米国にバランシングするのではなく、他の国家が米国と連携することを想定している。一方、一極集中を維持することによって、重要な利益がもたらされると考えられている。一極システムにおいて、米国は、新たな大国の出現に伴う予測不可能な地政学的帰結を回避することができると主張する。一極集中は、戦略的な不確実性と不安定性の両方のリスクを最小化することができるという。事実上、優位戦略は、冷戦が終わったにもかかわらず、冷戦の現状を維持することを目的としている。
本稿では、ネオリアリズムの理論を用いて、一極集中の意味合いを分析する。私は、「一極集中の瞬間」はまさに地政学的な合間の出来事であり、2000年から2010年の間に多極化に向かうだろうと主張する。国家は覇権国家に対してバランシングする。米国のように、強制よりも博愛に基づく戦略を用いてその優位性を維持しようとする国家も同様である。ケネス・ウォルツが言うように、「国際政治において、圧倒的なパワーは他の国家を反発させ、それに対抗するためにバランシングすることになる」。一極集中の世界では、バランシング、成長率の不均衡、同質化といったシステム上の制約が、資格を有する国家（すなわち、その能力を有する国家）を大国にするように促すのである。私は、ネオリアリズムの理論を用いて、大国出現の過程を説明する。
私の理論的主張は、広範な歴史的議論によって裏付けられている。一極集中の世界は未知の世界ではない。近代の国際史において、これに匹敵する一極集中の瞬間は他に2回あった。（1）一極システムは、覇権国のアンバランスなパワーが新たな大国の出現を促す環境を作り出すため、自らの破滅の種を含んでいる。（2）新たな大国の国際システムへの参入は、覇権国の相対的パワー、ひいてはその優位性を低下させる。という構造リアリズムから導かれる予想が、この2つの時代から確認されている。本稿の最終章では、政策的含意を検討し、優位戦略は成功しそうにないと主張する。構造の変化が1945年以降の国際システムの二極構造の基盤を破壊したため、米国が冷戦の現状を維持することは困難であろう。最後に、今後数年間に米国が直面する地政学的課題として、（1）一極から多極への潜在的に困難な移行を管理すること、（2）必然的に出現する多極化した世界で米国の利益を促進すること、の2点を達成しうる新しい大戦略を概説して、筆者は結論とする。
大国はなぜ台頭するのか：システム上の制約がもたらすもの
米国が唯一の大国としての地位を維持できるかどうかは、新たな大国が台頭するかどうかに大きく依存する。この問いに答えるためには、国家がなぜ大国になるのかを理解する必要がある。大国の出現（あるいは消滅）は、国際政治に決定的な影響を与える可能性があり、大国の数が結果的に変化すれば、国際システムの構造が変化することになるからである。ウォルツは、「重大な」変化を、「構造がユニットに及ぼす影響について異なる期待につながる数の変化」と定義している。例えば、二極から一極または多極へ、一極から二極または多極へ、多極から二極または一極へ、三大国による多極システムから四大国以上のシステムへ（またはその逆）、といったシフトが挙げられる。
近代の国際史を通じて、大国の出現という観察可能なパターンが存在してきた。ネオリアリズムは、特定の国家の外交政策を予測することはできないが、国際政治において繰り返し起こる結果や行動パターンを説明することは可能である。大国の出現は、構造的に引き起こされる現象である。具体的には、次の2つの要因の相互作用によって生じる。(1）成長率の差と（2）アナーキーである。
大国の出現は構造的な要因によって形成され、構造的な影響を引き起こす可能性があるが、それはユニットレベルの行動によってもたらされる。すなわち、（1）構造的制約が資格を有する国家に大国となることを迫る、（2）そうした国家が構造的制約に対応して大国の地位を追求するかどうかをユニットレベルで決定する、（3）大国の地位を追求するというユニットレベルの決定が極の結果的変化をもたらす場合、それは構造的影響をもたらす、という一種のフィードバックループが働いているのである。台頭する国家は、大国になるかどうかの選択を迫られる。しかし、国家が大国の地位を求めるかどうかを選択する自由は、現実には構造的な要因によって厳しく制約される。大国の地位を獲得できない国家は、予想通り罰せられる。資格のある国家の政策立案者が国際システムの制約を社会的に理解していれば、自国が安全で自律的であるためには、大国の地位を獲得することが前提であることを理解する。19世紀の中国に降りかかった運命は、指導者が構造的な要請を無視した場合に、資格を有する国家に何が起こり得るかを示している。しかし、19世紀の中国は、大国出現のパターンにおいて、かなり特異な例外である。1860年以降のイタリアは、経済的に遅れ、財政的に弱く、資源に乏しいという「大国というよりバルカンの小国や植民地に近い」国家であったにもかかわらず、大国の地位を獲得しようと懸命であったという点では、はるかに典型的である。
成長率の差
大国出現の過程は、国家の経済力（および技術力、軍事力）が並列ではなく、差のある速度で成長することに裏打ちされている。つまり、相対的に見れば、ある国家はパワーを増し、ある国家はパワーを失っているのである。ロバート・ギルピンが指摘するように、時間の経過とともに、「システム内のさまざまな国家のパワーの差のある成長は、システム内のパワーの根本的な再分配を引き起こす」のである。その結果、ポール・ケネディが示したように、相対的な「経済シフトは、いつの日か軍事的・領土的秩序に決定的な影響を与えることになる新しい大国の台頭の前兆」を幾度となく生み出してきた。成長率の差異と大国の出現の関係は、一極にとって重要な意味を持つ。なぜなら、不均等な成長過程によって、覇権国家とその競争相手として登場する資格のある国家との間の格差が縮小するにつれて、新たな大国が出現するからである。
大国の出現が成長率の差に影響される点として、他に少なくとも3つの点が考えられる。第1に、資格を有する国家が相対的なパワーを獲得すると、国際システムにおける地位を向上させようとする傾向が強まる。ギルピンが指摘するように、「国家間のパワーにおける成長の差の決定的な意義は、国際システムを変化させるコスト、ひいては国際システムを変化させる誘因を変化させることである」。第2に、パワーの増大は、野心の増大をもたらすとギルピンは指摘する。パワーの増大は、自国の能力と外部環境に対する支配力を高めることによって、自国の安全保障 を強化しようとするものである。第3に、ケネディが説明するように、パワーの増大は、国際的な利益とコミットメントの増大をもたらす。しばしば大国にとって、地政学的・軍事的能力は、経済的拡大から始まる過程の帰結である。経済的拡大は、海外における新たな義務（市場や原材料へのアクセス、同盟関係、基地） をもたらし、それらは防衛されなければならなくなる。
アナーキーの帰結：バランシングと同質性
アナーキーであるがゆえに、国際政治システムは、国家の最大の関心事が生存でなければならない自助努力のシステムである。アナーキーなシステムでは、国家は自国の安全を確保しなければならず、現実の、あるいは顕在化した多くの脅威に直面する。このように国際政治は競争の激しい領域であり、この事実自体が、資格を有する国家が大国の地位を獲得するための制約となる。具体的には、大国の出現を形作るこの競争力の2つの表れとして、バランシングと「同質化」がある。
バランシング
国際政治の競争力は、国家がバランシングする傾向にあることに現れている。バランシングは、一極集中が短命に終わりがちで、覇権国家になろうとする国が常に持続的な支配を達成できない事実を説明する上で、特に強力な説明力を有している。構造的リアリズムは、覇権が新たな大国という形で対抗勢力の台頭をもたらすと期待させるものである。国家がバランシングするのは、国際システムにおける相対的なパワーの偏った配分を是正するためである。相対的なパワーの変化は安全保障に重大な影響を及ぼすため、国家は自国の相対的なパワーの位置の変化に強い関心を持つ。国家間のパワー分布の相対的変化の主な原因である成長率の差とアナーキーの相互作用が重要な効果を生むのである。アナーキーで自助的なシステムにおいては、国家は、他国が相対的能力の向上を自国に対して利用することを常に懸念しなければならない。国家は、自国の相対的能力を高め、あるいは敵対国の相対的能力を低下させることで、より高い安全保障と幅広い戦略的選択肢という二重の報酬を得ることができる。一方、相対的な力関係に無関心でいる国家は、その反対になる。 したがって、ギルピンが言うように、国際システムの競争力は、「国家を刺激し、そのパワーを増大させるかもしれない。少なくとも、慎重な国家は、競合する国家のパワーが相対的に増大するのを防ぐ必要がある」。定義上、一極システムにおける相対的パワーの分布は極めてアンバランスである。したがって、一極システムにおいては、資格のある国家が相対的な能力を高め、大国となるためのシステム上の圧力が圧倒的に大きくなるはずである。もし、大国としての能力を獲得しなければ、覇権国に利用される可能性がある。もちろん、自国の安全保障を強化するための行動が、他国を脅かすという意図せざる結果を招き、安全保障のジレンマが生じる可能性もある。
覇権安定理論や脅威均衡理論に基づいて、「良性」の覇権国が新たな大国を出現させ、それに対してバランシングすることを防ぐことができるかもしれないと主張することができる。これらの議論は説得力がない。覇権安定理論は、通常、国際政治経済の文脈で採用されるが、国際政治の他の側面にも拡張することが可能である。良性の覇権国家という概念の根底にある集団財の論理は、覇権国家が提供する集団財から絶対的な利益を得ているため、すべての国家が協力することを前提としている。そのため、他の国々は、良性の覇権国を進んで受け入れ、覇権国が衰退した場合には、それを支えるために協力さえするはずだというのである。しかし、マイケル・C・ウェッブとスティーブン・D・クラズナーが指摘するように、良性の覇権安定理論は、国家が相対的利益の分配に無関心であると仮定している。これは、前述のように、疑わしい想定である。ジョセフ・グリエコが指摘するように、国家は、今日の同盟国が明日の敵対国になることを懸念するため、「協力が将来、相対的能力にどのような影響を及ぼすかについて細心の注意を払う」。さらに、安定が支配国の継続的優位と同一視されるならば、覇権国のパワーが著しく損なわれ始めると覇権システムの安定は疑問視される。ギルピンが指摘するように、覇権国家が時間とともにその支配的地位から衰退するのは、（1）その優越性を維持するためのコストが覇権国家の経済力を損ない始め、それによって軍事・経済能力が低下する、（2）覇権の逆説によって経済・技術・組織の能力が他の国家に拡散し、それによって覇権国家の「比較優位」が失われてしまう、などの理由がある。このような他国は、しばしば大国の地位に上り詰め、覇権国の優位に挑戦する資格のある国家である。
この最後の指摘は、一極システムにおいて、国家は確かに覇権国の無制限のパワーに対してバランシングしていることを示唆している。これは、一極システムにおいて、脅威に対するバランシングとパワーに対するバランシングの間に明確な区別がないことを反映している。なぜなら、脅威は覇権国のパワーに内在しているからである。一極集中の世界では、他国は、覇権国の意図ではなく、覇権国の能力を心配しなければならない。卓越したパワーの意図は、今日は温和であっても、明日はそうではないかもしれない。ロバート・ジャービスは、「マインドが変わり、新しい指導者が権力を持ち、価値観が変化し、新たな機会や危険が生じることがある」と指摘し、問題の核心を突いている。覇権国の意図の変化に脆弱であるリスクを冒す覚悟がなければ、他国はその能力に対抗する準備をしなければならない。さらに、良心的な動機で動く覇権国であっても、他者の利益に反する政策をとることがある。したがって、ウォルツが言うように、「勢力均衡理論によれば、国家は、自由であれば、弱い側につくと予想される。弱い側ではなく、強い側が、自国の好む政策を他の国家に押し付けるだけで、国家を脅かすからである」。
ある国家が過剰にパワーアップしていると他国から思われることは、他国がその国家に対してバランシングすることを誘発し、必ずやその国家の不利益になるのである。エア・クロウ卿が1907年に発表した「ドイツの危険」という覚書に対して、トーマス・サンダーソン卿は、ロンドンは台頭する大国を受け入れると同時に、自国の地政学的要求を緩和するよう努力すべきだと助言したのは、まさにこの理由からであった。彼は、英国の政策やパワーに対する他国の見方に共感を示し、英国が国際政治の変化のたびに自国の利益を脅かすかのように行動するのは賢明でないとの見解を示している。「外国人には、大英帝国は、地球上に広がる巨大な巨人のように見え、痛々しい指やつま先が四方に伸び、悲鳴を上げずに近づくことができないように見えることがある」。
一極集中の時代に、覇権に対抗する政策がとられたのは当然のことである。例えば、1962年のキューバ・ミサイル危機の後、フランスの政策は、米ソの競争におけるパワーの天秤がアメリカに有利に働きすぎているという考えによって推進された。ドゴール大統領は、米国は最大のパワーとなり、その影響力を拡大し、「優位な八方美人、 つまり他者に対する覇権を行使するように自動的に」駆り立てられたと述べている。ドゴールの政策は、この認識されたアンバランスを是正する必要性に駆られたものであった。エドワード・コロジイは、「ゴーリスト政権末期には、一極集中システムの発展がフランス政府の主要な懸念事項の一つとなった」 と述べている。今日の国際政治に関する最も重要な問題の一つは、冷戦後の世界において、一極システム（実際または認識されている）の支配的な国に対してバランシングするという、このパターンが繰り返されるかどうかということである。
同質さ
ウォルツが指摘するように、「競争は競争者の同質化への傾向を生む」、つまり、ライバルの成功した特徴を模倣する傾向がある。こうした特徴には、軍事戦略、戦術、武器、技術だけでなく、行政や組織の技術も含まれる。他国が効果的な競争手段の開発に成功すれば、国家はその敵対国を模倣しなければならず、そうでなければ遅れをとるという結果に直面する。アーサー・スタインが述べているように、政策立案者は「アナーキーな国際システムで失敗すれば、自国が消滅する」ことを知っているため、恐怖心から他国の成功した政策を模倣するようになる。このような観点から、大国は、重要な点において、非常によく似た姿と行動をとることが予想される。また、同質化という要請が、資格のある国家を大国へと駆り立て、その地位に付随するすべての能力を獲得させることも予想される。ウォルツが述べているように、「自助システムにおいては、大国の能力のほとんどを有しているが、すべてを有していない国家は、劣位の国家が欠いている手段を有する他国に対して脆弱なまま である」。
さらに、国際システムの構造的制約と国家の国内構造の間に関連性があるとする「第二2イメージの逆転」 の視点も、同質化効果に光を当てている。チャールズ・ティリーの有名な格言「戦争が国家を作り、国家が戦争を作った」はこの概念を端的に表している。ティリーは、近世ヨーロッパの国家が、外部の危険から身を守る必要性から、常設の軍事施設を維持し、供給し、資金調達するための行政・官僚機構を構築せざるを得なかったことを明らかにしている。しかし、それ以上のものがある。後述するように、1660年から1713年、1860年から1910年にかけての証拠は、大国の出現が、国際システムの構造的制約に対する資格ある国家の適応を反映していることを示唆している。オットー・ヒンツェは、国家の内部組織のあり方は「互いに対する国家の位置と世界における全体的な位置」を反映しており、「時代を超えて、外部からの圧力が内部構造に決定的な影響を与えてきた」と述べている。
大国が類似しているのは、機能的に分化していないためであり、また分化し得ないためである。これは、大国が同一であると言っているのではない。しかし、最終的には、国際政治という競争の激しい領域で生き残り、成功するために必要な安全保障に関連する同じ任務を十分に遂行することができなければならないのである。同質化効果とは、国際システムが大国に対して、他国の成功した政策を模倣するよう強い圧力をかけていることを反映している。ヒンツェのプロイセン・ドイツと英国に関する考察は、その一例である。それぞれの国内、政治、経済システムは、国際的な圧力の影響を受けたこともあり、異質な発展を遂げた。(英国は大陸のドイツよりはるかに安全であった）。しかし、すべての大国がそうであるように、プロイセン・ドイツと英国は、他の重要な点では非常によく似ていた。すなわち、両者とも戦争と貿易のために組織され、競争の激しい国際環境において自国の安全保障を最大化することを目的としていたのである。
一極集中への対応：1660-1714年
本節と次節では、歴史的な証拠を用いて、大国の出現に関する私の仮説を検証する。このような検証は特に有用である。なぜなら、歴史上、今日の一極集中の瞬間に類似した出来事が2回あったからである。1660年のフランスと1860年の英国は、今日の米国と同様に国際システムにおいて支配的であった。しかし、いずれの事例も一極集中が50年以上続いたことはない。フランスの一極集中は、英国とオーストリアがパワーアップしたときに終わり、英国のそれはドイツ、日本、米国がパワーアップしたときに終わった。それらの大国の出現が、不均等な成長率、同質化効果、覇権国に対するバランシングと強い相関を持つとすれば、現在の一極集中の瞬間は、合理的に短い期間で多極に置き換わることが予想される。
フランスの一極覇権
ルイ14世がフランスに即位した1660年当時、フランスはヨーロッパ唯一の大国で、「世界で最も強く、最も豊かな国家」であり、「稀に見る卓越した状況」だったというのが一般的な認識である。フランスの支配的な地位は、フランス自身の強さとヨーロッパの他の国家の相対的な弱さを反映し ていた。1660年当時、フランスはヨーロッパで最も人口の多い国家であり、ヨーロッパで最も効率 的な中央集権的行政を行い、（当時の基準では）農業が豊かで、ダイナミックな工業基盤を発展させる可能性を持っていたのである。 これに対して、フランスの敵対国は、衰退しつつある国（スペイン）、内乱に悩まされる（イングランド）、フランスの能力やそれを動員する手段を欠く国（ハプスブルク・オーストリア）、などであった。
フランスは、その資産を動員し、効果的な外交、軍事、および経済力に転換する手段を 構築することによって、覇権的地位を獲得した。ルイ 14 世のフランスは、G.R.R.トレジャーのいう戦争の「国家化」、すなわち「国家の総資源、 経済および労働力の動員」に取り組んだのである。陸軍大臣ミシェル・ル・テリエとその息子で後継者のルーヴォワのもと、陸軍は中央政府の行政管理下に置かれ、常備の職業軍団が創設された。こうして軍事革命が完成し、フランス軍は将校の選抜、採用、武器、戦術、訓練、兵站などの面で大きく変化し、改善された。財務大臣コルベールは、強化された軍事力を支えるために、フランスの財政・経済基盤の強化に努めた。こうした軍事、経済、財政の取り組みは、中央政府のパワーを強化し、より効率的にする行政改革によって可能になったのである。
1660年にはフランスのみがヨーロッパの大国であったが、1713年には英国、ハプスブルク家のオーストリア、そしてロシアが大国として台頭してきた。英国やハプスブルグ・オーストリアの台頭、すなわち国際システムが一極集中から多極に転じたのは、アナーキーとその結果である同質化効果やバランシングに直接起因している。フランスの支配が自国の安全と自治を脅かしたため、イングランドとオーストリアは次のように対応した。イングランドとオーストリアは、フランスの支配が安全保障と自治を脅かすため、(1) 9年戦争とスペイン継承戦争において、フランスを封じ込め、そのパワーに対抗しようとする大同盟を組織し、 (2) 行政、軍事、経済的に再編成し、フランスと同等の大国の力を身につけることに成功した。トレジャーは、「フランスの例は他の国家に変化を強いるものであった」とし、デレク・マッケイとスコット は、フランスに対抗するために、フランスの敵国は「フランスのモデルを模倣し始めた」と指摘している。政府のパワーの増大は、外的な危険への対応であった。「国際競争と戦争は、国内の技術革新の主な推進力であった」 とウィリアム・ドイルは述べている。フランスの覇権が自国の安全保障に及ぼす危険から、英国とオーストリアはフランスを模倣し、フランスと地政学的に対等な立場に立つことができる能力を開発することを余儀なくされたのである。
イングランドが大国としての地位を確立したのは、国際政治におけるフランスの卓越した地位に直接対応するものであった。英国王ウィリアム3世は、「彼の存命中に偶然にも肥大したフランスのパワーに脅かされていたヨー ロッパの平和、自由、幸福」を守るために、勢力均衡を確立することによって英国の安全保障を維持することに関心をもっていた。大国としての地位を確立するために、イングランドは少なくともフランスの脅威と同程度にフランスの覇権主義的なパワーに対してバランシングしていたのである。実際、パワーと脅威の区別は曖昧であった。1688年以降、イングランドは25年間ほぼ継続的にフランスと戦争し、大陸での軍事的関与の範囲は劇的に増加した。イングランドは、大規模な常備軍と世界最大かつ最も強力な海軍を維持していた。戦争の必要性から、国家は国民の富を引き出し、動員する能力を高めなければならず、フランスと同様に、イングランドの行政能力もこの目的のために1688年から1713年の間に大幅に拡大されたのである。フランスの覇権への挑戦は、イングランド国家のパワーを増大させる最も強力な刺激となった。イングランドは、「主な敵対国と同様、財政軍事国家、すなわち戦争を遂行することに支配された国家となった」のである。
ハプスブルク・オーストリアも、フランスの覇権主義に対抗して大国として台頭し、またオーストリアの東方利益に対するオスマン帝国の脅威もあった。オーストリアの西方政策の目標は、「大国として認められる地位の確立とフランスの覇権に対する戦い」であった。このような背景から、オーストリアにとってスペイン継承戦争の利害は、生き残りと大国としての台頭であった。英国やフランスと同様に、オーストリアも国家の戦争遂行能力を高めることを目的とした行政改革に取り組んだ。「16世紀に潜在し17世紀に意識化されたハプスブルク政府の中央集権化の動きは、国家の安全保障 のためにパワーを強化したいという願望に基づいていた」のである。
オーストリアは、国家資源を効率的に動員するための行政メカニズムの構造では、フランスや英国に比べかなり劣っていた。しかし、フランスの覇権に直面した安全保障の必要性から、オーストリアは（イングランドと同様に）フランスを模倣し、大国の地位を獲得するためにフランスに対抗するバランシングをせざるを得なかったという事例に変わりはない。
一極集中への対応：1860-1910年
1860年当時、英国は、一極と特徴づけられる国際システムの中で、明らかに比類のない優位な立場にあった。それは、欧州の仲裁者であり、世界的で挑戦的でもない植民地帝国を所有していたため、「英国が圧倒的なバランシング連合に直面することはありえなかった」のである。実際、英国の支配力は非常に際立っており、1860 年代初頭にはヨーロッパの安全保障問題に背を向け、「光栄ある孤立」に身を投じることができ、それは今世紀に入るまで続いたのである。英国の覇権は、その海軍力、植民地帝国、そして圧倒的な経済力と財政力によるものであった。英国海軍は、次の3、4カ国の海軍力を合わせたような強さを持っていた。英国の一人当たりの工業化水準は、次の順位の国（フランス）の2倍以上であり、1860年の英国は世界の製造業の53.2％を占めていた（1945年の米国のシェアより少し高い）。
ここでは、ドイツ、米国、日本の大国化（ただし、イタリアの大国化は除く）を取り上げ、それぞれが相対的なパワーシフトとアナーキーの影響からどのような影響を受けたかを分析している。ドイツの大国化は、英国の覇権主義に対する直接的な反応であることは明らかであるが、米国と日本の事例では、一極集中と大国化の関連は、直接的ではないにせよ、依然として見て取れるものである。
一極集中における英国の覇権
英国の卓越性は、国際システムに大きな影を落としていた。1880年までに、ヨーロッパの大国システムは、3つか4つの「世界」の強国（今日、超大国と呼ばれるもの）のシステムに発展しつつあると広く（そして正しく）認識されるようになったのである。国際政治は、このような傾向から大きな影響を受け、政策立案者は、国際システムにおけるパワーの相対的配分が安全保障と経済に及ぼす影響に注意を払うようになった。1880年以降、国家の間には、「闘争、変化、競争、力の行使、国家権力の強化のための国家資源の組織化を強調する世界秩序の一般的な見解」が存在した。英国は世界初の世界の強国であり、他の新興国が大国の地位を得るために模倣しようとしたモデルであった。つまり、「同質性効果」が非常に大きかったのである。ドイツ、日本、イタリアについて、ポール・ケネディはこう言っている。「この3つの社会には、既成の大国を模倣しようとする衝動があった。1880年代から1890年代にかけて、それぞれが海外領土を獲得し、常備軍を補完する近代的な艦隊の建造に着手したのである。それぞれ、この時代の外交上の計算において重要な要素であり、少なくとも1902年までには、古い国の同盟相手になっていた」。ケネディはこの文章で米国について言及していないが、言及することは可能であった。米国は大規模な軍隊を必要とせず、大国連合への加盟を控えることができたが、強力な近代海軍を構築し、海外植民地を獲得し、大国外交の主要な要因となるという同じパターンを踏襲している。
ドイツが世界の強国になるために
成長速度の差による効果は、ドイツが大国としての地位を確立する上で重要な要素であった。ポール・ケネディが指摘するように、1860年以降のドイツの経済成長は「爆発的」であった。1860年から1913年の間に、世界の製造業生産高に占めるドイツの割合は4.9%から14.8%に、世界貿易に占める割合は9.7%から13%に上昇した。1913年には、世界の輸出に占めるドイツの割合は13％であった（英国は 14％）。ドイツのパワーが増大したことで、ベルリンは国際システムに変化を求める決断をし易くなった。ケネディが述べているように、ドイツは「現状を変えるパワーの道具をすでに持っていたか、そのような道具を作る物的資源を持っていた」のである。第1次世界大戦前の首相ベスマン・ホルヴェーグの政治的側近であったクルト・ライスラーは、世界政治はドイツの輸出主導型経済のダイナミックな成長と密接に関連していると述べている。ライスラーはまた、ドイツのパワーと威信に対する要求が、その強さの上昇に比例して増大したことを指摘した。予想通り、ドイツの野心の高まりは、国際システムにおいて深まる自らの利害を保護することへの関心 を反映していた。新興国にとって、このような行動は典型的なものである。「自国の安全保障を高めるために、政治的、経済的、領土的支配を拡大しようとし、自国の特定の利益に従って国際システムを変更しようとする」。
ドイツが世界の強国としての地位を確立したのは、国際政治における英国の優越性に対する直接的な反応であった。「ドイツ人は英国のパワーと、その地位を損なわずに維持しようとする英国の努力にさえ憤慨するようになった」。ドイツが大きな海軍、植民地、および政治的影響力と名声における英国との対等性を求め る「ウェルトポリティック」は、安全保障上の懸念に基づくものであり、同質性効果の明確な表れであった。ドイツの指導者は、ドイツが対抗する海軍力を開発しない限り、国際政治におけるドイツの 独立性と利益が英国によって外接型にされることを懸念したのである。クロートヴィヒ・ホーエンローエ・シリングブルスト首相は、1896年にこう言っている。「われわれは、いつでも降伏し、世界の権力の役割を放棄する用意がない限り、尊敬されなければならない。国際関係においては、どんなに友好的な言葉も、それが十分な物質的な強さによって支えられていなければ、何の印象も与えない。したがって、他の海軍力を前にして、艦隊は必要である」。その結果はともかく、アナーキーな世界において、ドイツは強力な海軍を構築することで、 英国を模倣する以外の選択肢はなかったのである。
ドイツが世界の強国という地位を獲得し、その結果として英独が対立することは、構造的に決定されていた。ドイツは世界の強国としての能力を獲得しない限り、英国のような能力を持っている国家に対して脆弱であっただろう。ウィリアム・L・ランガーは、ドイツの国際的利益が増大し、英国の卓越性を前にしてそれを守る必要があったため、ベルリンが海軍と植民地の拡大政策を追求することでロンドンの真似をするように「事実上駆り立てられた」ことを指摘している。このような状況から、「ドイツがイギリスとの衝突を避けることができたと考えるのは困難である」。英独の対立は、安全保障のジレンマの教科書的な例であった。ドイツの世界の強国としての地位の向上は、主として英国の優位と利益を反映した現状に挑戦するものであったため、世界政治は英国の安全を低下させ、ロンドンが対抗措置をとることを促した。このように、英独対立は、台頭する大国が卓越した国家の地位に対する明確な挑戦者として 現れた場合、大国の出現の過程がハーツ／アヴィスの力学を引き起こす可能性があることを示して いる。
このような国家では、激しい競争が繰り広げられるのが宿命である。ドイツが大国の地位を獲得したことが英独関係に及ぼした影響は示唆的である。 例えば、1880年のドイツのパワーポジション（世界の製造業生産高と総産業潜在力の割合で測 定）は、フランスやロシアと同程度であった。1880年代にロンドンとベルリンが蜜月関係にあった（事実上の同盟関係に近いこともあった）一方で、 フランスとロシアは英国の主な敵対国であった。 しかし、1900年になると、英独間の競争は激化し、ドイツは決定的な差をつけてヨーロッパで2位のパワーを確立していた。実際、ドイツは世界の製造業の生産高に占める割合と工業の潜在力の合計で英国に迫り、1913年には、この2つの分野でドイツが英国を追い越すことになる。このような両国の相対的なパワーポジションの劇的な変化は、英独関係の悪化に拍車をかけ、ロンドンがドイツのパワーに対抗するため、かつてのライバルであったフランスやロシアとの連携を模索し、ヨーロッパの地政学的な配置を変化させるきっかけとなった。
胎動する超大国：世界の強国となった米国
米国は大国を目指したのではなく、大国の地位を押し付けられたのだと主張されてきた。しかし、この見解は成り立たない。1870年代半ばまでに、米国は世界情勢における新たな役割を暫定的にではあるが、考えていた。このような外への推進力は、成長率の違いによって支えられていた。米国は、南北戦争後の数十年間に、急速に拡大する製造業と工業基盤、先端技術の主導権、高生産性の農業部門、豊富な原材料、潤沢な外国資本（後に国内資本）など、巨大な経済力を獲得した。 1880年には、米国（14.7％）は英国（22.9％）に次いで世界第2位の製造業生産高を誇っていたが、1913年には、米国（32％）がドイツ（14.8％）、英国（13.6％）に対して圧倒的な差をつけていた。1913年には、米国（32％）はドイツ（14.8％）、英国（13.6％）に対して世界の製造業生産高のシェアで圧倒的な優位に立っていた。ケネディが述べたように、米国が経済的、技術的、資源的な優位性を享受していたことから、大国としての地位を確立するまでの「過程全体には事実上の必然性があった」。
19 世紀後半、歴史家のフレデリック・ジャクソン・ターナーは、国家は国際的な経済的利益が深まるにつれて重要な国際政治的利益を獲得するようになるため、米国はすでに大国への道を歩んでいた、と指摘した。ベンジャミン・ハリソン政権時代、米国は国務長官ジェームズ・G・ブレインが（ウィリアム・ピッ トに倣って）「通商上の併合」と呼ぶ事業に着手した。最初はラテンアメリカに焦点を当てたアメリカの海外経済への関心は、後にアジアとヨーロッ パに拡大した。ドイツと同様、アメリカの海外での経済的利害が拡大する（あるいは拡大すると認識される）につれ、国際政治的利害も拡大した。ポール・ケネディは、「米国の工業力と海外貿易の成長は、おそらく必然的に、より主張的な外交と米国流の世界政治のレトリックを伴うものであった」と述べている。
ドイツと同様、国際システムにおけるアメリカの利害関係が深まるにつれ、ワシントンは自国 利益を守るための能力を獲得するようになった。1870 年代にはすでに、海軍拡張の支持者は、拡大され近代化された艦隊がなければ、 米国は脆弱であり自国の利益を守る力がないと主張していた。1880年代、アルフレッド・セイヤー・マハンは、世界の強国の地位を獲得することが米国の安全保障の鍵になると主張した。「シーパワーが歴史に与える影響」についての彼の議論は、同質性効果に対する直感的な理解を示し、世界の強国になるためには、米国は英国の海軍、植民地、貿易政策を模倣しなければ ならないと先見の明を持って主張した。アメリカの海軍増強は、ハリソン政権時代（1889～93 年）にトレーシー海軍長官が議会を説得して近代戦艦艦隊の建造を許可させたことに始まる。この建造計画は、米国の通商を保護するという海軍の伝統的な戦略から脱却し、海の支配権をめぐって敵対国に挑戦する戦略を意味するものであった。ますます競争が激化する国際環境に対応するため、海軍は「他の大国の海軍との戦闘に備えたヨーロッパ型の戦力となる」ことを選択したのである。米国の海軍力の増強は、経済力の上昇に裏打ちされたものであった。連邦政府支出に占める海軍支出の割合は、1890年に6.9％であったのが1914年には 19％に上昇しており、ケネディは、英国の有名な軍艦設計者が1904年の訪問時に、米国の工業力が14の戦艦と13の装甲巡洋艦を同時に建造していたことを知り、ショックを受けたことを語っている。
米国という大国の出現が、どの程度、一極集中に対応したものであったかは不明である。しかし、英国の優位が少なくとも重要な要素であったことは明らかである。米国の海軍力の増強と地政学的な主張の高まりの原動力は、西半球がヨーロッパの侵攻に対して脆弱であるという懸念の深まりであり、特にヨーロッパの大国が植民地争いの焦点をアジアからアメリカ大陸に移した場合には、その懸念が強まることになった。政策立案者は、「米国のラテンアメリカでの主張は、その背後にある軍事力によってのみ強化される。その結果、米国の中南米における利害関係が強まるにつれて、米国の軍事力（すなわち海軍力） も増大する」と確信するようになった。 このように、米国が大国としての地位を確立したのは、拡大する海外の利益に対する他国からの脅威に対する防衛的な反応であった。1898年まで、米国は英国を西半球における戦略的・商業的利益に対する主要な脅威とみなしていた。米国は英国の覇権主義に脅かされていただけでなく、同時にロンドンの優位性から大きな恩恵を受けていたのだから、米国の英国に対する感情が両義的であったことは疑いない。とはいえ、英国の優位は、米国がそれに挑戦できるほど強くなるまで容認されるに過ぎなかった。1890年代半ば、海軍力の増強と無限の産業力を背景に、米国は英国に対する外交上の攻勢を開始した。1895年から1896年にかけて、米国はベネズエラと英領ギアナとの間の一見曖昧な境界紛争をめぐって英国との危機を引き起こした。ロンドンはやむなく引き下がり、米国の半球上の優位性を認めることになった。1903年までに英国は、イズミア運河とアラスカ・カナダ間の境界に関する米国の要求を完全に受け入れた。その後まもなく、英国は米国の圧倒的な地域大国という現実に屈し、北米大陸から海軍と陸軍を撤退させた。
日本：外的脅威と内的対応
日本の大国としての出現は、ドイツや米国とは異なっていた。成長率の差による影響はなかった。1860年から1938年の間に、大国の能力を比較する指標では、日本は最下位かそれに近い位置にある。例えば、1860年から1938年の間に、世界の製造業生産高に占める日本の割合は2.6%から3.8%にしか上昇しなかった。日本の大国化は、むしろその脆弱性によって推進された。1860年代、日本は国家としての存立が危ぶまれていた。
日本の安全保障上の大国化は、一極集中への直接的な対応ではなかったが、ここでも英国の卓越性が影響を及ぼした。具体的には、英国がアヘン戦争で中国を敗戦させ、その結果、中国が独立を失ったことが、明治維新を主導した改革者たちに教訓を与えたのである。彼らは、日本が中国のような運命をたどらないようにしようと決意していた。シュンペイ・オカモトが指摘するように、明治の改革者たちは共通の目的をもっていた。「明治時代を通じて、国家の運命に関わるすべての人々が共有した願望と決意は、日本が西洋のパワーに支配された世界の中で独立を維持するために努力することであった」。この改革派の狙いは、「富国強兵」というスローガンに見事に表現され、「日本が西洋に対抗できる力をつけるための、明治政府の公式計画となった」のである。
安全保障上の懸念から、日本の大国化は同質性効果を反映したものであった。日本が安全保障を確保するためには、西洋と競争できるような軍事的・経済的能力を開発する必要があった。したがって、明治日本では、国内政治は外交政策への関心によって形成されていた。例えば、この時代の政府・行政改革は、日本の中央政府機構を西洋風に再編成することを意図していた。日本が外国の侵略から自国の利益を守るために組織化されるには、中央政府が必要であると考えられていた。同様に、廃藩置県の詔勅（1871年）は、日本が「諸外国と対等の立場に立つ」ためには強力な中央政府が必要であるとして、その行動を正当化するものであった。
明治の改革者たちは、経済と国力の関連性を認識し、日本の産業と商業の力を拡大するために努力した。大久保利通は1874年、「国の強さは国民の繁栄に依存し、国民の生産力に依存する。生産量は製造業に従事する人々の勤勉さによって大きく左右されるが、究極の決定要因を深く探ってみると、政府や役人の庇護と奨励なしに国の生産力が高められた例はない」。維新政府の中心人物である大久保は、ビスマルク時代のドイツを含むヨーロッパを訪問している。この旅を通じて、大久保は国際政治の競争原理を理解し、「当時の世界の強国が富と力を築いたのと同じ基盤を日本にも築かなければならないと確信した」。そして、その指揮の下で、製造業、貿易業、海運業の拡大を支援した。日本が大国となり、安全保障を強化しようとする内発的な危機感は、いつの時代にもあった。明治時代の政治・軍事の高名な人物の一人である山県有朋は、1898年に、日本が西洋に遅れを取らないためには、「教育、生産の拡大、通信、貿易の奨励を一日でも緩めるわけにはいかない」と述べている。
明治政府の政策は、当初から日本の安全保障を確保し、欧米列強との対等な立場を主張することに主眼が置かれていた。山県元帥は、陸海軍の増強と、欧米列強が東京に押し付けた1853年以降の不平等条約の改正に力を惜しまないと強調した。これらの目標は、1890年までにほぼ達成された。そして、台頭する日本は、そのパワーを外に向け発揮し始めた。ヨーロッパ列強が日本から中国への経済的アクセスを奪うことを恐れ、日本の指導者は、日本が本土に独自の勢力圏を確立しなければならないという結論に達したのである。日本は、「防衛への関心が拡張の議論につながりやすいことを知った」。この政策は、1894年から95年にかけての日清戦争、そして1904年から05年にかけての日露戦争につながった。これらの戦争における日本の軍事的成功は、北東アジアにおける日本のリーディングパワーとしての地位を確立し、ロシアに対する日本の勝利は、「世界の主要国としての認識を確実なものにした」。
歴史、一極、大国の台頭
一極集中と大国の出現には強い相関がある。
17世紀末のイングランドとオーストリア、19世紀末のドイツは、システムにおける支配的な極に対抗してバランシングした。さらに、大国の出現が、主として覇権国のパワーに対抗する必要性によって推進されたのではない場合でも、優位性の影は重要な要因であった。このことは、19世紀後半に米国と日本が大国として台頭してきたことに示されている。したがって、一極集中の時期には、複数の新たな大国が同時に国際システムに参入するという一般的な傾向が存在することが明らかである。19世紀後半の出来事も、既存の大国との競争と台頭する大国からの挑戦が組み合わさり、英国の相対的なパワーを低下させ、その優位性を低下させたことを物語っている。19世紀の最後の数年間、システム上最も強力な国家である英国は、他国のバランシング政策のターゲットとなった。「1890 年代のヨーロッパの国際関係の物語は、アジアとアフリカにおける英国の領土的地位に対するロシアとフランスの攻撃の物語であり、英国とそのあまりにも効率的な敵対国であるドイツとの間の大きな経済的決闘の物語である」。
19 世紀後半、米国、ドイツ、日本の海軍力の増大は、英国に世界の海軍の覇権を維持する政策を放棄させた。実際、英国はあらゆる面で敵対国から強く迫られていた。1900年までに、ロンドンは、北海を渡ってドイツの挑戦に応え、フランスとロシアの圧力から帝国と植民地の利益を守り、西半球での地位を維持することを同時に行うことができないことが明らかになった。英国が西半球から撤退したのは、米国に対抗して成功するための資源がないこと、北 米海域に展開する海軍力を他の場所で活用したほうがよいことをロンドンが理解したからである。日英同盟は、ロンドンの立場からすると、英国の東アジアの利益を守るために日本の海軍力を利用する必要があり、それによって極東の英国海軍部隊を本国に再配備できるようにするためであった。ワシントンとの接近や東京との同盟と同様に、フランスやロシアとの同盟もまた、英国の相対的なパワーが低下していることを示すものであった。1907年には、英国の地政学的地位は「見知らぬ人の親切に依存する」ようになっていた。長期的には、米国と日本という大国が出現したことで、英国が覇権国として、そして大国として蝕まれる道が開かれたのである。1930年代、日本のパワーによって英国は極東における地位を失い、米国の相対的パワーは最終的に英国を覇権国として駆逐しうるところまで高まった。これは、英国が良性の覇権主義を貫いた結果であり、単に対立を避けるだけでなく、新たな大国の出現を促す効果もあった。
冷戦後：米国による一極集中の世界？
1660年から1714年、1860年から1914年の歴史的証拠は、ネオリアリズム理論に由来する仮説を強く支持している。すなわち、一極集中の時期は地政学的な反動を引き起こし、多極化につながるのである。とはいえ、原理的には、衰退する覇権国家には、新たな大国の台頭を容認する政策に代わる選択肢がある。したがって、もし、ワシントンが（武力の行使を含む）予防的措置を考える用意があれば、台頭する挑戦者を撃退することができるかもしれない。しかし、予防は一見魅力的に見えるかもしれないが、その場しのぎの対策である。一度は効果があるかもしれないが、時間が経てば、成長率の差の影響により、その後、他の挑戦者が現れることは確実である。その費用とリスクを考えると、予防は繰り返しできる戦略ではない。
優位戦略
いずれにせよ、米国は、その優位性を維持するために、やや異なる戦略を選択している。基本的に米国は、第2次世界大戦後に構築した国際秩序を無傷で維持しようとしている。メルビン・レフラーが指摘するように、1945 年以降、米国の戦略は国際システムにおける「パワーの優位」を達成することを目指した。ワシントンは、西ヨーロッパ、西ドイツ、日本を米国主導の同盟に組み入れ、商品、資本、 技術の自由な移動を可能にする開かれた世界経済を構築し、米国の民主的価値観に資する国際環境 を作ろうとした。ワシントンは、西ヨーロッパ、ドイツ、日本の経済的、政治的な復興に尽力する一方で、 「統合されたヨーロッパ、統一されたドイツ、独立した日本のいずれも、第三勢力や中立圏として出現することは許されない」とも考えていた。非ソ連世界での優位性を維持するために、米国の戦略は、博愛的なものと強制的なものの両方のインセンティブを用いた。
一極集中を永続させようとする米国は、戦後の優位性の追求と本質的に同じ目標を追求し、同じ手段でそれを達成しようとしている。「新NSC68」は、米国の大戦略は、米国の利益が守られる安全な世界を作ることによって、国際環境を積極的に形成しようとするものである、と主張している。米国の日本やドイツとの同盟は、（1）多極化を防ぐ、（2）グローバルな覇権国の台頭を阻止する、（3）協調的で健全な世界経済を維持する、という戦略の不可欠な部分と見なされている。米軍の海外展開は、主に一極集中を維持するための手段であると考えられている。米国が日本とドイツに安全保障を提供し続ければ、彼らは大国の能力を開発するインセンティブを持てなくなるというのである。実際、日本とドイツが独立した能力を獲得すること、つまり大国となることを懸念する声が、米国の戦略家の間に広がっている。例えば、ランド研究所が最近行った米国の太平洋戦略に関する研究では、「現在の同盟関係を維持し、日本が大規模な再軍備を行うインセンティブを減らす」ために、ワシントンは東京との関係を管理しなければならないと述べている。在欧米軍の将来に関するランド研究所（RAND）の研究は、米国のヨーロッパからの撤退は、 ドイツを「軍事化、核武装化、および慢性的な不安定政策の方向」に追いやることになるため、ドイツが 「中欧の手強い、ならず者の象」として再登場する結果になりかねないと指摘している。
必然的に、優位戦略は失敗する。多かれ少なかれ、良性の覇権戦略は、新たな大国の出現を防ぐことはできない。このような戦略に従った19世紀の英国の運命は、このことを物語っている。良性な覇権戦略は、他国に軍事的・経済的なフリーライドを許すことになる。その結果、覇権国の優位性が損なわれることになる。覇権国は安全保障を過剰に求める傾向があり、その結果、対外的な地位の内部基盤が弱体化する。他の国家は、安全保障のための費用を低く抑え、その分、経済的生産性の高い投資に資源を振り向けることができる。さらに、良性な覇権は、潜在的な敵対国への富と技術の拡散を促進する。その結果、成長率の差は、相対的な経済力の変化を引き起こし、最終的に新たな大国の出現をもたらす。確かに、優位戦略は、フリーライドのメリットが米国の覇権による制約を上回ると考える国家が存在する限り、一極集中をある程度長引かせることができるだろう。しかし、このような政策は、やがて覇権国の相対的な衰退を加速させることになろう。
優位戦略が機能しない理由はもう一つある。このような戦略は、米国が主導する国際秩序というビジョンを明示するものである。ジョージ・ブッシュの新世界秩序やビル・クリントンのアメリカの民主主義や人権の価値観の積極的な投影への明白なコミットメントは、他国に対して「望ましい政策を押し付けたい」というアメリカの願望を反映している。しかし、それ以上のことがある。他の国家は、ワシントンの一極集中の願望が、米国のパワーを意図的に行使して、米国の政策的選好に従わせる結果になると正当に推論することができる。例えば、ブッシュは1991年2月のニューヨーク経済クラブでの演説で、米国が湾岸で軍事的に指導者の役割を果たしたので、米国の新たな信頼性がドイツと日本をワシントンとの経済関係でより積極的にさせるだろうと述べた。その数週間後、ハーバード大学のジョセフ・S・ナイ・ジュニア教授が、ヨーロッパと日本への米軍配備は、これらの国々との貿易交渉の切り札として利用できると示唆した。このような「レバレッジ戦略」は、単なる抽象的なものではない。1992年2月、ダン・クウェイル副大統領（当時）は、米国のNATOに対する安全保障上のコミットメントの継続とGATT交渉における西ヨーロッパの譲歩を結びつけた。
レバレッジ戦略は、覇権安定理論の暗黒面である。米国が軍事力を行使することで、米国の力が及ばない問題領域で他国を屈服させるというものである。これは、米国に有利な大国間能力の非対称性を利用しようとする強圧的な戦略である。レバレッジ戦略は新しいものではない。冷戦時代、米国は同盟国間の関係において、時折、この戦略を用いていた。 しかし、二極世界では他国が苛立ちを覚えるに過ぎなかった米国の政策が、一極世界では非常に脅威に映るかもしれない。例えば、日本は戦力投射能力を持たないため、ペルシャ湾の石油の流れをコントロールする米国の現在の能力に基づくレバレッジ政策に潜在的に脆弱であることをほぼ確実に認識するはずである。米国の優位性を主張する人々は、基本的な点を見逃している。他の国家は、覇権の脅威に反応するのであって、覇権国のアイデンティティに反応するのではない。米国の指導者は、米国を慈悲深い覇権国家とみなしているかもしれないが、他の国家は、そのような悠長なことは言っていられない。
一極集中への反動：多極化する世界に向けて
今日、国際政治における米国の揺るぎない優位に対して、広く懸念が存在することを示す十分な証拠がある。1991年9月、フランスのロラン・デュマ外相は、米国の「バランシング・ウエイトなしに支配する力」を警告し、欧州共同体のジャック・ドロール委員長とともに、ECが米国に対抗することを呼びかけた。欧州の政策アナリストの中には、ソビエト連邦の崩壊は、欧州が世界政治における米国の揺るぎない台頭によって主に脅かされることを意味する、と言う人もいる。このような考え方は、湾岸戦争後の日本においても同様であった。米国という「恐ろしい」国がパックス・アメリカーナを押し付け、他の国家が「米国の下部組織」としての役割を引き受けざるを得なくなることを心配する論者が多くいたのである。中国もまた、冷戦後の米国の優位に否定的な反応を示している。「中国のアナリストは、ブッシュ大統領の『新世界秩序』宣言に大きな警戒心を抱き、これは米国の覇権を世界中に拡大するための策略であると主張した。中国から見れば、一極は二極よりもはるかに悪い状態であった。同様の意見は、第3世界でも聞かれた。これらの小国の反応は、潜在的な新しい大国の反応ほど重要ではないが、一極集中が国際システム全体に一般的な不安を生じさせていることを裏付けるものである。1992年9月の非同盟運動会議で、インドネシアのスハルト大統領は、新世界秩序が「強者が弱者を、富者が貧困者を支配する古いパターンの新しいバージョン」になることは許されないと警告した。この同じ会議で、ブトロス＝ガリ国連事務局長は「世界的であれ地域的であれ、支配の誘惑は残る」と警告し、マレーシアのマハティール・モハメド首相は「一極の世界は二極の世界と同じぐらい脅威だ」と指摘した。
これまで述べてきたように、冷戦後の世界の地政学的構図は決して特殊なものではない。国際史上、過去に二度、「一極集中の瞬間」があった。いずれも束の間の出来事であった。いずれも、新たな大国が国際システムに参入することで、国際システムにおけるパワーの一面的な配分を是正する効果があった。17世紀後半と19世紀のパターンが繰り返されると予想される理由は十分にある。日本とドイツは、成長率の差によって相対的なパワーを増大させ、明らかに資格ある国家であることを示すようになった。国際システムにおける両国の利害関係が深まるにつれ、両国の野心と利益も深まるだろう。安全保障上の配慮から、日本とドイツは米国を模倣し、核兵器を含むあらゆる種類の大国能力を獲得することになるであろう。両者とも、大国としての地位を他者に認めてもらおうとすることが予想される。日本とドイツの大国出現の予想を裏付ける証拠はすでに存在している。
ドイツは、欧州の安全保障問題でリーダーシップを発揮し始めている。旧ソ連・東欧諸国への経済支援の中心的役割を担い、ユーゴスラビアから分離独立したクロアチアとスロベニアのEC承認に主導的な役割を果たしたのである。フォルカー・ルーエ国防相は、ドイツの地政学的利益の範囲が拡大していることを示すため、大型軍用輸送機の取得を提唱している。コール首相が退任するオーストリアのクルト・ワルトハイム大統領との会談を決定したことは、 ドイツがこれまで自国の行動に課せられてきた外部からの制約を拒否していることを示唆している。また、ドイツは、外交官（これまでフランス語や英語で話していた）が国際会議で発言する際には、今後ドイツ語のみを使用することを主張している。最後に、ドイツが安保理の常任理事国入りを公然と表明していることも、ベルリンが大国主義を志向していることの表れである。クラウス・キンケル外相は、ドイツの立場を明らかにする際に、安保理は現在のパワー配 分ではなく、第2次世界大戦末期の国際秩序を反映しているため、再編されるべきだと指摘した。
法的、歴史的な制約にもかかわらず、日本は戦略的自律性を追求し始めている。その重要な一歩が、米国から独立して政治・軍事・経済情報を収集・分析する能力を開発することを決定したことである。また、日本はヨーロッパから大量のプルトニウムを輸入し始めた。このプルトニウムは、日本の高速増殖炉で使用され、ペルシャ湾の石油と米国のウランに依存しないようにするためのものである。プルトニウムの輸入と近年の他の材料の獲得は、日本が核保有国へと迅速に移行する能力を持つことを意味している。長年の議論の末、日本はついに非武装の日本軍兵士の国連平和維持活動への参加を承認した。これは、日本が大国としての地位に見合った軍事力を整備するための最初のくさびなのかもしれない。1992年2月の自民党の特別委員会で「数少ない経済大国となった今、世界平和の維持・回復のために軍事的役割を果たさないのは世界の常識に反する」と主張されたように、である139。日本が 国際的な舞台でより積極的になるにつれ、その政策を支え、他国との取引で不利にならないように するための軍事力が必要とされるようになる。当然のことながら、日本は、米国の第七艦隊から独立して活動できる（空母を含む）全面的な海軍の構築を計画している。1993年1月、渡辺美智雄外相は、日本が長距離の航空および海軍の戦力投射能力を獲得することを公然と要求した。また、日本は外交的な主張の兆候を示しており、カンボジア再建のための国連の努力に主導的な役割を果たしたことは、日本がもはや「米国の要求に従う」という制約を受けない今、より強力で独立した外交政策の流れの始まりであると東京は見ている141。日本の対ロシア、対中国、対イラン政策は、たとえそれが米国との公然の摩擦につながるとしても、独自の路線を歩む意欲を高めていることを示している。最近任命された駐米大使が、「多極化する世界において、米国はもはやかつてのような支配的な役割を果たすことはできない」と述べたことは、日本の国際システムの発展に対する見方を示唆している。日本が大国としての役割を果たそうとしていることは、国連安保理の常任理事国入りを希望していることに表れている。
バック・トゥ・ザ・フューチャー：構造の変化による政治的帰結
1945年以来、西側諸国は長い平和を享受してきた。第2次世界大戦後の時代には、米国のリーダーシップが維持され、ドイツと日本が大国になるのを防ぎ、協力的な経済秩序が確立され、民主的価値の普及が促進された。優位戦略は、「長い平和」が反映する地政学的な現状を維持しようとするものである。米国の戦略立案者も学者も、米国はこの現状を成功裏に永続させることができると考えている。このような楽観的な見通しは、第2イメージの要因（経済的相互依存、共通の民主的制度）が、伝統的な形の大国間競争の再発を防ぐ一方で、新しい形の国際協力を促進するという信念に基づいている。しかし、ネオリアリストは、核抑止力というユニットレベルの要因もあったが、長期の平和は主に国際システムの二極構造に根ざしたものであったと考えている。ネオリアリストは、構造的な変化が国際政治の帰結を変えることを期待しているため、来るべきシステムの変化の時代に長い平和が持続するとは楽観視していない。ネオリアリズムの理論は、一極集中の先にある世界は、多極化した環境の中で大国間の競争が繰り広げられるという期待を抱かせる。
冷戦時代の国際政治は、米国とソ連の二極競争によって大きく形成されていた。ソ連の脅威は、米国、西ヨーロッパ、日本が反ソ連連合を形成する原因となった。二極システムにおける米国の軍事的優位性により、西ヨーロッパと日本は、米国の封じ込め政策という保護マントから利益を得ていたため、安全保障費用を内部化する必要がなかった。同時に、封じ込めの成功には西ヨーロッパと日本の政治的・経済的安定が不可欠であったため、米国は相対的利益の最大化を避け、代わりに反ソ連連合の全メンバーの絶対的利益を促進する政策を追求することによって「覇権国のジレンマ」を解決したのであった。戦略的な理由から、米国は西欧の経済統合と日本の差別的な貿易・外国投資政策を奨励した。たとえ、これらの政策の必然的な帰結が、米国の犠牲の上に西欧と日本の相対的パワーを強化することであったとて、である。
二極は西側の「長い平和」にとって決定的な変数であった。なぜなら、二極は安全保障のジレンマと相対的利益の問題を西側諸国間の関係の問題点から取り除くからである。戦後の「リベラルな平和」を確保する上で、構造的な要因が重要であったことは非ネオリアリストでさえも暗黙のうちに認めている。例えば、マイケル・ドイルは、米国の軍事的リーダーシップは、西欧と日本が戦略的に独立する必要性を弱め（それは安全保障のジレンマを再燃させる）、経済的相互依存の絆を強め（それによって相対的利益問題を緩和する）、重要であったと認めている。ドイルは、米国の優位性の低下は、西欧と日本が「独立した実質的な軍事力を確立した場合」、リベラルな平和を危うくする可能性があると述べている。言い換えれば、もし、ドイツや日本のような国家が、ワシントンの助けを借りて、大国の出現を妨げた二極構造の制約から解放されれば、大国となり、大国のように行動することによって、新しい国際システムの制約に対応することができるかもしれない。この点では、ドイルの指摘が正しく、まさに「構造は結果に影響する」のである。
多極化する世界における米国：その含意と提言
冷戦構造はもはや一掃された。米国の政策立案者は今、全く新しい分析的枠組みから国際政治を考えなければならない。これは容易なことではない。リチャード・ローズクランスは、二極システムが崩壊し始めたことが明らかであった1976年に、1945年以来、米国は西ヨーロッパや日本が米国と異なる利益を持ちうることを理解することに常に困難を抱えてきたと述べている。より最近では、スティーブン・クラズナーが、「米国の政策立案者は、友邦に対するパワーの喪失が深刻で予期せぬ困難をもたらす可能性にほとんど注意を払わなかった。友邦が敵になりうるから、あるいはパワーがより均一に分配された世界で国際システムの管理がより困難になるからだ」と指摘している151。一極集中から多極化への構造変化が迫っていることは、安全保障のジレンマと相対的利益問題が再び政策立案者の関心を支配することを意味する。日本とドイツが大国になると、米国との関係の質は大きく変化する。関係は著しく競争的になり、大国の安全保障上のライバル関係や戦争さえも起こり得るようになり、それに応じて協力も難しくなる。
多極化の意味は、特に日米関係に顕著に現れるだろう。ポール・ケネディは、1914年以前の英独対立に関する鋭い分析を要約して、「最も深 刻な原因は、間違いなく、経済的なものであった」と述べている。これは、英国企業とドイツ企業の商業的競争を意味するのではなく、経済的なシフトが英国とドイツの相対的な力関係を根本的に変えてしまったことを意味するものである。ケネディは、二つの大国の相対的なパワー関係が、一生の間にこれほど顕著に変化したことがあっただろうか、と問いかけている。その答えは「イエス」かもしれない。
次の10年の早い時期に、日本のGNPは米国と同等かそれを上回る可能性が非常に高いのである。このような経済的変化は、地政学的に非常に大きな意味を持つ事実であろう。このような相対的なパワーシフトが起こった場合、日本は間違いなく、国際システムにおけるパワーと威信を新しい地位に反映させるよう再分配を要求するだろう。国連安保理への加盟要求のほか、(1)国際経済機関における決定権の主張、(2)円を国際経済の主要な準備通貨とする要求、(3)技術、経済、財政の非対称性を利用した戦略利益の増進、(4)より強力な地政学的主体としての地位の確立、などが考えられる。
米国が、同等またはそれ以上のパワーを持つ日本を快く受け入れることができるかどうかは、未解決の問題である。その答えは、日本の要求がどの程度控えめで、どの程度穏健なものであるか、また、米国が潔く合理的な譲歩をする意思があるかどうかにかかっている。しかし、双方の巧みで忍耐強い外交でも、紛争を回避することはできないかもしれない。その場合、問題は誰がというより、何が日米間の紛争に責任を持つかである。私は、国際政治システムの構造と、それが大国の行動に及ぼす制約に原因があると主張する。
ここでもまた、歴史がヒントを与えてくれるかもしれない。世紀の変わり目、英国は米国と折り合いをつけることができた。米国の野望が直ちにロンドンの最も重要な安全保障上の懸念を脅かすとは思えなかったからである。一方、ドイツのパワーは、そのような脅威を与えているように見えた。日米の相対的な力関係の変化には、独英対立の原動力となったハーツ／アヴィスのダイナミズムが含まれていることが憂慮される。このように、国際政治から消滅したと思われていた覇権戦争は、回避したいと願いつつも、再び考慮しなければならないのである。実際、それを避けたいと願うなら、特に考慮しなければならない。覇権戦争論の要点は、次のようなものである。「既存の国際システムの重要な要素と、システム内の国家間のパワー配分の変化との間に不適合がある…システムの上部構造とパワーの根本的な配分との間の不均衡の解決は、覇権戦争となるものの発生と激化の中に見いだされる」。
大国間の戦争は確実なものではなく、いくつかの要因によって、来るべき多極システムの戦争の起こりやすさを低減させることができるからである。ユニットレベルでは、核抑止力は、それぞれが核兵器を保有する多極システムにおいて、大国間の平和を維持することができる。このようなシステムでは、大国間の対立は、軍事的な場ではなく、むしろ経済的な場で繰り広げられるかもしれない。しかし、多極化したシステムには戦争の影が忍び寄る。その結果、米国は1940年代後半に出した「覇権国のジレンマ」という答えを考え直さなければならなくなる。別の言い方をすれば、米国は衰退する覇権国のジレンマに対処しなければならなくなる。まさに、相対的な経済力の大きな変化は、地政学的観点からみた相対的なパワー分布の変化を予見させるため、米国は、自国の絶対的利益を追求するよりも、また、現在パートナーでありながら明日ライバルとなりうる国々の相対的パワーを維持することに関心を持ち始める必要がある。国家は、その関係に戦争の影がないときには、すべての人のための絶対的利益を促進するために容易に協力することができるが、戦争の影があるときには、協力への障壁は手ごわいものになる。
多極世界における戦略的自立
多極化が不可避である以上、一極、二極、多極の各システムの比較優劣を論じることは無意味である。米国は、優位戦略を無駄かつ非生産的に追求するのではなく、（1）一極から多極への困難な移行期に自国の利益を守り、（2）多極化した世界で米国ができる限りうまくやれるような戦略を設計する必要がある。米国の最適な戦略は、そのパワーポジションをゴルディロックスの粥のようにすることである。強すぎて他国を脅して米国とバランシングするのではなく、弱すぎて米国の脆弱性を搾取するのでもなく、ちょうどよい強さで、他国を刺激せずに米国の利益を守ることができるのである。
一極集中から多極への移行は、米国にとって、他国を刺激して米国にバランシングする機会を最小限に抑えつつ、相対的な衰退を食い止めるための政策を考案することが課題となる。相対的な衰退には、内的な原因と外的な原因がある。相対的な衰退は、これらの原因のどちらか、あるいは両方に焦点を当てた政策によって対処することができる。米国が新たな大国の出現を抑制することによって、相対的なパワーの地位を維持しようとすることは、逆効果である。このようなアプローチは、米国のパワーが抑制されないことによる弊害に対する他者の懸念を高め、おそらく新たな大国の台頭を加速させ、バランシング行動が米国に向けられる可能性を増大させるであろう。米国の政策立案者は、他国が覇権国家に対してバランシングしていることを忘れてはならず、米国が他国から、「指やつま先が痛々しい、のびのびとした巨人」と見られることを望んではならない。相対的な衰退の内部原因を是正することに米国のエネルギーを集中させる政策は、他国から見れば、優位に立つ戦略よりも脅威が少ないと受け止められるだろう。活発な内部再生は、経済政策をめぐって他国との摩擦を引き起こすかもしれないが、一極集中の永続を目指す政策に比べれば、地政学的に負の影響を与える可能性は低い。
また、米国は自らの覇権を良しとする一方で、他国は異なる認識を持っていることも忘れてはならない。優位戦略に組み込まれた国際秩序における目標は、米国の優位性に対する他者の不信感を強める。米国が自らの好みや価値観を他国に押し付けようとすればするほど、他国は米国の行き過ぎたパワーに反感を抱くようになる。さらに、現在の米国に対する恐怖心を煽るような政策は、新たに出現する多極化システムに持ち込まれる可能性がある。多極化した世界において、米国にとって戦略的に有用な国家（中国など）をいたずらに疎外することは意味がない。他国を恫喝しないために、米国は価値観投影政策を避け、そのレトリックと野心を抑制すべきである。
米国は、新たな大国の出現が不可避であることに適応しなければならない。現在、前方展開されている米軍の主な役割は、日本とドイツが大国になることを思いとどまらせることである。米国が欧州と北東アジアへの前方展開を早急に段階的に縮小すべき理由は3つある。第1に、前方展開政策は、米国にとって自国よりも他国にとって重要な海外での紛争に不必要に巻き込まれる可能性がある。第2に、米国は厳しい財政・経済的制約に直面しているため、このような戦略の機会費用は高い。第3に、このような政策はうまくいかない。実際、優位戦略は、日本やドイツが大国になるのを阻止するほどの強制力はないが、反感を買い、米国に対してバランシングするように仕向けるほどの強制力はあるため、米国にとって最悪のオプションであろう。もし、本稿の分析が正しければ、ドイツと日本の大国化を阻止しようとする政策は、米国が何をしようとしまいと、構造的圧力によって大国化することになるため、有効ではないだろう。簡単に言えば、衰退する覇権国のジレンマは深刻である。良性な戦略も予防戦略も、挑戦者の出現と、その結果としての国際システムにおける覇権国の優位の終焉を防ぐことはできないのである。
米国の大戦略は、多極化した世界のために再設計されなければならない。多極化システムにおいて、米国は、オフショア・バランシングの姿勢をとることによって、戦略的自立の方針をとるべきである。伝統的に、米国の最も重要な戦略的目標は、覇権国がユーラシアを支配しないようにすることであった。戦略的自立の下でもその目的は変わらないが、それを達成するための手段は変わる。米国は、潜在的な覇権国の台頭を抑制する第一の責任を負うのではなく、その目標を達成するために、世界と地域のパワーバランスに依存することになるであろう。戦略的自立は、海外での米国のパワーの使用を排除する孤立主義的な政策ではない。また、戦略的自立は、ジョン・ミアシャイマーとスティーブン・ヴァン・エヴェラが主張するオフショア・バランシングの選択的コミットメントのバリエーションとも異なる。すなわち、米国は第3世界の出来事には比較的無関心であるが、「安定」を保つためにヨーロッパと北東アジアに軍事的関与を維持することになる。戦略的自立とは、他の国家がユーラシアの覇権国家に対して効果的なバランシングを行えない場合にのみ、米国に軍事的コミットメントを与えるヘッジ戦略である。米国は、より積極的な政策を必要とする事象に常に注意を払う必要がある。すなわち、 (1) 自国の野心を隠蔽し、それに対する外的バランシングを回避できる「慎重な」チャレンジャーの出現、 (2) 日本に対する米国の相対的パワーバランスの劇的縮小、または (3) 他の国家が国内の困難により有効なカウンターウェイトとして機能しなくなることである 。
戦略的自立は、米国が本来持っている地政学的な優位を生かすことを目的としている。まず、相対的な意味で、米国は歴史上最も安全な大国であろう。それは、地理、核兵器、および相対的に減少しているとはいえ、絶対的に見れば手ごわい能力の相互作用があるからである。このような「戦略的安全保障は、バランサーの介入が決定的となる瞬間まで、中央のバランスの外に留まることを可能にする」。米国が孤立していることは、別の意味でも地理的な恩恵を受けることができるということである。米国は、大国間の紛争の舞台から遠く離れているため、多極化した世界において、他国が米国の安全保障を脅かす存在と見なすことはないだろう。実際、距離が離れていれば、米国の同盟国としての魅力は高まる。(一極集中の世界では、覇権国家は他国を引きつけるのではなく、反発するので、米国はこのような優位性を失う）。最後に、多極化した世界では、米国は依然として強大なパワーを持っているため、米国の介入によって、覇権国家を目指す国に対して決定的な打撃を与えることができる。
多極システムにおける島国的な大国は、それほど恵まれていない国家よりも幅広い戦略的オプションを享受している。このことは、米国にも言えることである。外的脅威から相対的に免れているため、多極化した世界では、米国は傍観することができ、他国に「先手」を迫るバック・パッシング戦略を合理的に採用することができる。新興の大国は、他の潜在的に強力なアクターが存在し（ウクライナ、ロシア、中国、韓国、これらはおそらく今後10年間に統一される）、激しい安全保障競争の可能性も存在する地域に位置している。新興の大国（およびこれらの他のアクター）は、それぞれのライバル関係によって抑制される可能性が高い。このような状況が米国にとって有益となり得る理由は3つある。第1に、新興の大国が地域的なライバル関係にあることは、米国の相対的なパワーを高める効果がある。 第2に、米国にとって将来的に最も可能性の高い地政学的敵対国である日本が、米国が直接対決するリスクを冒すことなく、他国によって封じ込められる可能性があることである。第3に、新興の大国が安全保障費用を内部化せざるを得なくなれば、もはや米国との経済的競争において優位に立つ貿易型国家戦略に主に集中する自由はなくなる。
戦略的自立は、国際システムの差し迫った構造的変化の制約に対応するものである。それは、出現しつつある多極システムにおいて、米国の利益に資する戦略である。それは、確かに競争的な戦略である。しかし、このような戦略は、安全保障と経済の両面で大国間競争が国際生活の事実となる世界の中で必要とされるものである。同時に、戦略的自立とは、(1)米国を強すぎる覇権国家と見なすような挑発的な行動を避け、(2)新興大国とのオープンな対立のリスクを最小限に抑え、(3)多極化のダイナミクスを巧みに操ることによって間接的に米国の相対パワーを高めようとする抑制された慎重な政策であるといえるだろう。
また、戦略的自立は、現状維持や安定の維持を基本とする優位戦略よりも、より現実的な政策である。「安定」とは、米国が敵対国から挑戦を受けず、国際政治の不穏な動きによってその利益が阻害されない世界と定義される。優位戦略は、米国にとって絶対的な安全保障に近い状態を達成することを目的としている。この点で、これは米国の例外主義のもう一つの形態である。国際政治の終焉を目指す超越的な戦略である。しかし、国際政治の世界では、望まれない事態や予期せぬ事態が常に起こる。この点では、「不安定」が普通である。戦争、安全保障のジレンマ、大国の興亡、同盟の形成と消滅、大国間の対立などは、国際政治の永遠の特徴である。米国が脅威を受けず、国際環境を形成することができる一極集中の世界という目標は魅力的であるが、それはキメラである。いかなる国家も絶対的な安全保障を達成することはできない。なぜなら、米国でさえも、いかなる国家も国際政治システムの構造的制約を超えることはできないからである。
来たるべき検証
これからの数年間は、国際政治が混乱する時代となる。大国の台頭と崩壊に伴うシステムの変化は、常に悲劇的なものである。ネオリアリズムを批判する人々は、将来を楽観視する理由として、第2イメージの要因を指摘し続けるに違いない。また、ネオリアリストとその批評家の間の議論も間違いなく続くだろう。しかし、これは結論の出ないまま長引く運命にあるのではない。今後、国際システムは、ネオリアリストとその批判者の国際政治観の対立を検証する決定的な実地検証を行うことになるであろう。今から50年後、いやもっと早く、誰が正しくて誰が間違っていたかがわかるだろう。構造的リアリストは、出来事が彼らの予測を正当化すると確信することができる。(1）構造的な要因から、米国の優位戦略や一極集中を永続させる試みは失敗する運命にある、(2)一極集中は、大国として資格がある国家の出現を促す、(3)一極集中により、他の国家が米国に対してバランシングする、(4)多極システムでは、第2イメージ要因の影響にかかわらず、大国競争の伝統的パターンが再浮上する。(5) 成長率の差による効果で日本がアメリカの主導的地位に挑戦できるようになれば、日米関係は激しい競争状態になり、覇権戦争の可能性が出てくる。
【英文】
Christopher Layne “The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Will Rise”
The Soviet Union's collapse transformed the international system from bipolarity to unipolarity. To be sure, the United States has not imposed a "universal monarchy" on the international system. There are other states that are formidable militarily (Russia) or economically (Japan and Germany).1 However, because only the United States possesses imposing strength in all categories of great power capability, it enjoys a preeminent role in international politics.2 Following the Gulf War and the Soviet Union's collapse, many commentators suggested that America should adopt a new grand strategy that would aim at perpetuating unipolarity.3 Belief that unipolarity favors the United States, and hence should be maintained, resonated in official Washington as well. This became apparent in March 1992, when the initial draft of the Pentagon's Defense Planning Guidance (DPG) for Fiscal Years 1994-99 was leaked to the New York Times.4 Specifically, the document stated that, "We must account sufficiently for the interests of the large industrial nations to discourage them from challenging our leadership or seeking to overturn the established political or economic order" and that "we must maintain the mechanisms for deterring potential competitors from even aspiring to a larger regional or global role."5 The initial draft of the DPG was controversial, and a subsequent draft deleted the language referring to the goal of preserving unipolarity.6 Nevertheless, the available evidence suggests that the DPG accurately reflected official views about unipolarity. For example, the 1991 Summer Study organized by the Pentagon's Director of Net Assessment defined a "manageable" world as one in which there is no threat to America's superpower role.7 The main risk to American security, the study argued, is that of "Germany and/ or Japan disconnecting from multilateral security and economic arrangements and pursuing an independent course."8 During late 1992 and early 1993, the Pentagon's Joint Staff was preparing a "new NSC 68" intended to establish an intellectual framework for America's post-Cold War grand strategy. One of this document's key themes is that a multipolar world is, by definition, dangerously unstable. There is as yet no evidence that the Clinton administration's view of unipolarity will differ from the Bush administration's.9
Although there are shadings of difference among the various proposals for perpetuating unipolarity, it is fair to speak of a single strategy of predominance. This strategy is not overtly aggressive; the use of preventive measures to suppress the emergence of new great powers is not contemplated. It is not, in other words, a strategy of heavy-handed American dominance. Rather the strategy of preponderance seeks to preserve unipolarity by persuading Japan and Germany that they are better off remaining within the orbit of an American-led security and economic system than they would be if they became great powers. The strategy of preponderance assumes that rather than balancing against the United States, other states will bandwagon with it. Important benefits are thought to flow from the perpetuation of unipolarity. In a unipolar system, it is argued, the United States could avoid the unpredictable geopolitical consequences that would attend the emergence of new great powers. Unipolarity would, it is said, minimize the risks of both strategic uncertainty and instability. In effect, the strategy of preponderance aims at preserving the Cold War status quo, even though the Cold War is over.
In this article, I use neorealist theory to analyze the implications of unipolarity. I argue that the "unipolar moment" is just that, a geopolitical interlude that will give way to multipolarity between 2000-2010. I start with a very simple premise: states balance against hegemons, even those like the United States that seek to maintain their preeminence by employing strategies based more on benevolence than coercion. As Kenneth N. Waltz says, "In international politics, overwhelming power repels and reads other states to balance against it."10 In a unipolar world, systemic constraints-balancing, uneven growth rates, and the sameness effect-impel eligible states (i.e ., those with the capability to do so) to become great powers. I use neorealist theory to explain the process of great power emergence.
My theoretical argument is supported by an extensive historical discussion. A unipolar world is not terra incognita. There have been two other comparable unipolar moments in modern international history. The evidence from those two eras confirms the expectations derived from structural realism: (1) unipolar systems contain the seeds of their own demise because the hegemon's unbalanced power creates an environment conducive to the emergence of new great powers; and (2) the entry of new great powers into the international system erodes the hegemon's relative power and, ultimately, its preeminence. In the final section of this article, I consider the policy implications, and I argue that the strategy of preponderance is unlikely to be successful.11 It will be difficult for the United States to maintain the Cold War status quo because structural change has destroyed the bipolar foundation of the post1945 international system. I conclude by outlining a new grand strategy that could accomplish the two main geopolitical tasks facing the United States in the years ahead: (1) managing the potentially difficult transition from unipolarity to multipolarity; and (2) advancing American interests in the multipolar world that inevitably will emerge.
Why Great Powers Rise-The Role of Systemic Constraints
Whether the United States can maintain its standing as the sole great power depends largely on whether new great powers will rise. To answer that question, we need to understand why states become great powers.12 This is a critical issue because the emergence (or disappearance) of great powers can have a decisive effect on international politics; a consequential shift in the number of great powers changes the international system's structure. Waltz defines a "consequential" shift as "variations in number that lead to different expectations about the effect of structure on units."13 Examples are shifts from: bipolarity to either unipolarity or multipolarity; unipolarity to bipolarity or multipolarity; multipolarity to bipolarity or unipolarity; from a multipolar system with three great powers to one of four or more (or vice versa).14
Throughout modern international history, there has been an observable pattern of great power emergence. Although neorealism does not, and cannot, purport to predict the foreign policies of specific states, it can account for outcomes and patterns of behavior that happen recurrently in international politics. Great power emergence is a structually driven phenomenon. Specifically, it results from the interaction of two factors: (1) differential growth rates and (2) anarchy.
Although great power emergence is shaped by structural factors, and can causestructural effects, it results from unit-level actions. In other words, a feedback loop of sorts is at work: (1) structural constraints press eligible states to become great powers; (2) such states make unit-level decisions whether to pursue great power status in response to these structural constraints; (3) if a unit-level decision to seek great power status produces a consequential shift in polarity, it has a structural impact. Rising states have choices about whether to become great powers. However, a state's freedom to choose whether to seek great power status is in reality tightly constrained by structural factors. Eligible states that fail to attain great power Itatus are predictably punished. If policymakers of eligible states are socialized to the international system's constraints, they understand that attaining great power status is a prerequisite if their states are to be secure and autonomous.15 The fate that befell nineteenth-century China illustrates what can happen to an eligible state when its leaders ignore structural imperatives. But nineteenth century China is a rather singular exception to the pattern of great power emergence. Far more typical is post-1860 Italy, a state that tried hard to attain great power status notwithstanding that it "had more in common with . . a small Balkan state or a colony than a Great Power" in that it was economically backward, financially weak, and resource-poor.16
DIFFERENTIAL GROWTH RATES
The process of great power emergence is underpinned by the fact that the economic (and technological and military) power of states grows at differential, not parallel rates. That is, in relative terms, some states are gaining power while others are losing it. As Robert Gilpin notes, over time, "the differential growth in the power of various states in the system causes a fundamental redistribution of power in the system."17 The result, as Paul Kennedy has shown, is that time and again relative "economic shifts heralded the rise of new Great Powers which one day would have a decisive impact on the military/territorial order."18 The link between differential growth rates and great power emergence has important implications for unipolarity. Unipolarity is likely to be short-lived because new great powers will emerge as the uneven growth process narrows the gap between the hegemon and the eligible states that are positioned to emerge as its competitors.
There are at least three other respects in which great power emergence is affected by differential growth rates. First, as eligible states gain relative power, they are more likely to attempt to advance their standing in the international system. As Gilpin points out, "The critical significance of the differential growth of power among states is that it alters the cost of changing the international system and therefore the incentives for changing the international system."19 Second, Gilpin observes, rising power leads to increasing ambition. Rising powers seek to enhance their security by increasing their capabilities and their control over the external environment.20 Third, as Kennedy explains, rising power leads also to increased international interests and commitments. Oftentimes for great powers, geopolitical and military capabilities are the consequence of a process that begins with economic expansion. Economic expansion leads to new overseas obligations (access to markets and raw materials, alliances, bases), which then must be defended.21
THE CONSEQUENCES OF ANARCHY: BALANCING AND SAMENESS
Because it is anarchic, the international political system is a self-help system in which states' foremost concern must be with survival.22 In an anarchic system, states must provide for their own security and they face many real or apparent threats.23 International politics thus is a competitive realm, a fact that in itself constrains eligible states to attain great power status. Specifically, there are two manifestations of this competitiveness that shape great power emergence: balancing and the "sameness effect."24
BALANCING. The competitiveness of international politics is manifested in the tendency of states to balance.?5 Balancing has especially strong explanatory power in accounting for the facts that unipolarity tends to be short-lived and that would-be hegemons invariably fail to achieve lasting dominance. Structural realism leads to the expectation that hegemony should generate the rise of countervailing power in the form of new great powers.
The reason states balance is to correct a skewed distribution of relative powerinthe international system. States are highly attentive to changes in their relative power position because relative power shifts have crucial security implications.26 It is the interaction of differential growth rates-the main cause of changes in the relative distribution of power among states and anarchy that produces important effects. In an anarchic, self-help system, states must always be concerned that others will use increased relative capabilities against them. By enhancing their own relative capabilities or diminishing those of an adversary, states get a double payoff: greater security and a wider range of strategic options.27 The reverse is true for states that remain indifferent to relative power relationships. Thus, as Gilpin says, the international system's competitiveness "stimulates, and may compel, a state to increase its power; at the least, it necessitates that the prudent state prevent relative increase in the powers of competitor states."28 By definition, the distribution of relative power in a unipolar system is extremely unbalanced. Consequently, in a unipolar system, the structural pressures on eligible states to increase their relative capabilities and become great powers should be overwhelming. If they do not acquire great power capabilities, they may be exploited by the hegemon. Of course, an eligible state's quest for security may give rise to the security dilemma because actions intended tot bolster its own security may have the unintended consequence of threatening others.29
It can be argued on the basis of hegemonic stability theory and balance of threat theory that a "benign" hegemon might be able to prevent new great powers from emerging and balancing against it.3? These arguments are unpersuasive. Although hegemonic stability theory is usually employed in the context of international political economy, it can be extended to other aspects of international politics. The logic of collective goods underlying the notion of a benign hegemon assumes that all states will cooperate because they derive absolute benefit from the collective goods the hegemon provides. Because they are better off, the argument goes, others should willingly accept a benign hegemon and even help to prop it up if it is declining. However, as Michael C. Webb and Stephen D. Krasner point out, the benign version of hegemonic stability theory assumes that states are indifferent to the distribution of relative gains.31 This is, as noted, a dubious assumption. As Joseph Grieco points out, because states worry that today's ally could become tomorrow's rival, "they pay close attention to how cooperation might affect relative capabilities in the future."32 Moreover, if stability is equated with the dominant state's continuing preeminence, the stability of hegemonic systems is questionable once the hegemon's power begins to erode noticeably. As Gilpin points out, over time a hegemon declines from its dominant position because: (1) the costs of sustaining its preeminence begin to erode the hegemon's economic strength, thereby diminishing its military and economic capabilities; and (2) the hegemonic paradox results in the diffusion of economic, technological, and organizational skills to other states, thereby causing the hegemon to lose its "comparative advantage" over them.33 Frequently, these others are eligible states that will rise to great power status and challenge the hegemon's predominance.
This last point suggests that in unipolar systems, states do indeed balance against the hegemon's unchecked power. This reflects the fact that in unipolar systems there is no clear-cut distinction between balancing against threat and balancing against power. This is because the threat inheres in the hegemon's power.34 In a unipolar world, others must worry about the hegemon's capabilities, not its intentions. The preeminent power's intentions may be benign today but may not be tomorrow. Robert Jervis cuts to the heart of the matter when he notes, "Minds can be changed, new leaders can come to power, values can shift, new opportunities and dangers can arise."35 Unless they are prepared to run the risk of being vulnerable to a change in the hegemon's intentions, other states must be prepared to counter its capabilities. Moreover, even a hegemon animated by benign motives may pursue policies that run counter to others' interests. Thus, as Waltz says, "Balance-of-power theory leads one to expect that states, if they are free to do so, will flock to the weaker side. The stronger, not the weaker side, threatens them if only by pressing its preferred policies on other states."36
Invariably, the very fact that others believe a state is excessively powerful redounds to its disadvantage by provoking others to balance against it. It was precisely for this reason that, responding to Sir Eyre Crowe's 1907 "German danger" memorandum, Lord Thomas Sanderson counseled that London should try hard to accommodate rising great powers while simultaneously moderating its own geopolitical demands. Showing commendable empathy for other states' views of Britain's policies and its power, he observed that it would be unwise for Britain to act as if every change in international politics menaced its interests. "It has sometimes seemed to me that to a foreigner . . . the British Empire must appear in the light of some huge giant sprawling over the globe, with gouty fingers and toes stretching in every direction, which cannot be approached without eliciting a scream."37
It is unsurprising that counter-hegemonic balancing has occurred even during periods of perceived unipolarity. After the 1962 Cuban missile crisis, for instance, French policy was driven by the belief that the scales of power in the U.S .- Soviet competition were weighted too heavily in America's favor. French President DeGaulle said that the United States had become the greatest power and that it was driven "automatically" to extend its influence and "to exercise a preponderant eight, that is to say, a hegemony over others."38 DeGaulle's policy was animated by the need to redress this perceived imbalance. As Edward Kolodziej observes, "In the closing years of Gaullist rule, the possible development of a unipolar system became one of the major concerns of the French government.?39 One of the most important questions concerning international politics today is whether this pattern of balancing against the dominant power in a unipolar system (actual or perceived) will recur in the post-Cold War world.
SAMENESS. As Waltz points out, "competition produces a tendency toward sameness of the competitors"; that is, toward imitating their rivals' successful characteristics.40 Such characteristics include not only military strategies, tactics, weaponry, and technology, but also administrative and organizational techniques. If others do well in developing effective instruments of competition, a state must emulate its rivals or face the consequences of falling behind. Fear drives states to duplicate others' successful policies because policymakers know that, as Arthur Stein observes, "failure in the anarchic international system can mean the disappearance of their states."41 From this standpoint, it is to be expected that in crucial respects, great powers will look and act very much alike. It is also to be expected that sameness-effect imperatives will impel eligible states to become great powers and to acquire all the capabilities attendant to that status. As Waltz observes, "In a self-help system, the possession of most but not all of the capabilities of a great power leaves a state vulnerable to others who have the instruments that the lesser state lacks.?42
Additional light is shed on the sameness effect by the "second image reversed" perspective, which posits a linkage between the international system's structural constraints and a state's domestic structure. Charles Tilly's famous aphorism, "War made the state, and the state made war" neatly captures the concept.48 Tilly shows how the need to protect against external danger compelled states in early modern Europe to develop administrative and bureaucratic structures to maintain, supply, and finance permanent military establishments. But there is more to it than that. As is discussed below, the evidence from 1660-1713 and 1860-1910 suggests that great power emergence reflects an eligible state's adjustment to the international system's structural constraints. Otto Hinze observed that the way in which states are organized internally reflects "their position relative to each other and their overall position in the world" and that "throughout the ages pressure from without has been a determining influence on internal structure."44
Great powers are similar because they are not, and cannot be, functionally differentiated. This is not to say that great powers are identical. They may adopt different strategies and approaches; however, ultimately they all must be able to perform satisfactorily the same security-related tasks necessary to survive and succeed in the competitive realm of international politics. The sameness effect reflects the enormous pressure that the international system places on great powers to imitate the successful policies of others. Hinze's discussion of Prussia-Germany and England is illustrative. Their respective domestic, political and economic systems developed dissimilarly, in large part because each was affected differently by international pressures. (Maritime England was far more secure than continental Germany.) But, as is true for all great powers, in other crucial respects Prussia-Germany and England were very much alike. That is, both were organized for war and trade in order to maximize their security in a competitive international environment.
Response to Unipolarity: 1660-1714
In this and the following section, I use historical evidence to test my hypotheses about great power emergence. Such a test should be especially useful because there have been two prior occasions in history similar to today's unipolar moment. France in 1660 and Great Britain in 1860 were as dominant in the international system as the United States is today. In neither case, however, did unipolarity last beyond fifty years. France's unipolar moment ended when Britain and Austria emerged as great powers; Britain's when Germany, Japan and the United States ascended to great power status. If the emergence of those great powers correlates strongly with uneven growth rates, the sameness effect, and balancing against hegemonic power, it can be expected that the present unipolar moment will be displaced by multipolarity within a reasonably short time.
FRENCH HEGEMONY IN A UNIPOLAR WORLD
It is generally agreed that in 1660, when Louis XIV ascended the French throne, France was Europe's sole great power, "the strongest and richest state in the world"; it was "a rare situation of preeminence."45 France's dominant position reflected her own strength and the relative weakness of Europe's other states. In 1660, France was Europe's most populous state, had Europe's most efficient centralized administration, was (by the standards of the age) rich agriculturally, and had the potential to develop a dynamic industrial base.? In contrast, France's rivals were declining powers (Spain), or beset by internal troubles (England), or lacked France's capabilities or the means to mobilize them (Habsburg Austria).47
France achieved hegemonic standing by developing the means to mobilize its assets and convert them into effective diplomatic, military, and economic power.48 France under Louis XIV was responsible for what G.R.R. Treasure calls the "étatisation" of war: "the mobilization of the total resources of the state, of the economy, as well as of manpower."49 Under War Minister Michel Le Tellier, and his son and successor Louvois, the army was brought under the administrative control of the central government and a standing professional military force was created. The Military Revolution was completed and the French army was drastically altered and improved in such areas as selection of officers, recruitment, weapons, tactics, training and logistics. Finance Minister Colbert labored to strengthen France's financial and economic base to provide the wherewithal to support its enhanced military capabilities. These military, economic, and financial initiatives were made possible by the administrative reforms that strengthened the central government's power and made it more efficient.50
Although France was Europe's only great power in 1660, by 1713 England and Habsburg Austria, as well as Russia, had emerged as great powers. The rise of England and Habsburg Austria-that is, the international system's transformation from unipolarity to multipolarity is directly traceable to anarchy and its consequences: the sameness effect and balancing. Because French dominance threatened their security and autonomy, England and Austria responded by: (1) organizing the Grand Alliances that, in the Nine Years' War and War of the Spanish Succession, sought to contain France and counter its power; and (2) reorganizing themselves administratively, military, and economically to acquire great power capabilities comparable to France's. Treasure observes that, "France's example forced change on other states"; Derek Mckay and H.M. Scott point out that, to compete with France, France's opponents "had begun to copy the French model."51 The increasing power of governments was a response to external danger: "International competition and war," says William Doyle, "were the main spur to domestic innovation."52 The danger to their security posed by French hegemony forced England and Austria to emulate France and to develop the capabilities that would enable them to stand on an equal geopolitical footing with France.
England's rise to great power status was a direct response to France's preeminent position in international politics. The English King William III was concerned with maintaining England's security by establishing a balance of power to preserve "the peace, liberties, and well-being of Europe, which happened in his lifetime to be threatened by overgrown French power."58 In rising to great power status, England was balancing at least as much against France's hegemonic power as against the French threat. Indeed, the distinction between power and threat was blurred.54 After 1688, England was at war with France almost continuously for twenty-five years and the extent of its military involvement on the continent increased dramatically. England maintained a sizeable standing army and the largest and most powerful navy in the world. The imperatives of war meant that the state had to improve its ability to extract and mobilize the nation's wealth and, as in France, England's administrative capabilities were greatly expanded for this purpose between 1688 and 1713. France's hegemonic challenge was the most powerful stimulus to the growth of power of the English state: England "became, like her main rivals, a fiscal-military state, one dominated by the task of waging war."55
Habsburg Austria, too, emerged as a great power in response to France's hegemonic power, and also the Ottoman threat to Austria's eastern interests. The goals of Austria's western policy were "establishment of a recognized great power position and the fight against the supremacy of France.?56 In this context, for Austria, the stakes in the War of the Spanish Succession were survival and emergence as a great power.57 Like Britain and France, Austria undertook administrative reforms aimed at increasing the state's war making capabilities. "The centralizing drive of the Habsburg government, latent in the sixteenth and conscious in the seventeenth centuries, was based upon a desire to consolidate power for the purpose of state security."58
Austria was considerably less successful than France and England in creating administrative mechanisms for the efficient mobilization of national resources. Nevertheless, it remains the case that the need for security in the face of French hegemony forced Austria (like England) both to emulate France and to balance against it in order to attain great power status.59
Response to Unipolarity: 1860-1910
In 1860, Britain was in a position of apparently unequaled dominance in an international system that has been characterized as unipolar.60 Because it was Europe's arbiter and possessor of a worldwide and unchallenged colonial empire, "Britain could not have been met with an overwhelming balancing coalition."61 Indeed, Britain's dominance was so pronounced that it was able in the early 1860s largely to turn its back on European security affairs and withdraw into a "splendid isolation" that lasted until the turn of the century. Britain's hegemony was a function of its naval power, its colonial empire, and its overwhelming economic and financial strength.62 The Royal Navy was as strong as those of the next three or four naval powers combined. Britain's level of per capita industrialization was more than twice that of the next ranking power (France), and Britain in 1860 accounted for 53.2 percent of world manufacturing output (a bit more than America's share in 1945).
In the following discussion, I look at the great power emergence of Germany, the United States, and Japan (but not Italy's attempted rise to great power status), and analyze how each was affected by relative power shifts and the consequences of anarchy. Germany's rise to world power status was most obviously a direct response to Britain's hegemony, while in the American and Japanese cases the connection between unipolarity and great power emergence, though less direct, is still discernible.
BRITISH HEGEMONY IN A UNIPOLAR WORLD
Britain's preeminence cast a shadow over the international system. By 1880, it was widely (and correctly) perceived that the European great power system was evolving into a system of three or four "world" powers (what today are called superpowers).63 International politics was profoundly affected by this trend, which alerted policymakers to the security and economic consequences of the relative distribution of power in the international system. After 1880, there was among statesmen "a prevailing view of the world order which stressed struggle, change, competition, the use of force and the organization of national resources to enhance state power."64 Britain was the first world power and it was the model that other rising powers sought to imitate as they climbed to great power status. In other words, the sameness effect was very much in evidence. Speaking of Germany, Japan, and Italy, Paul Kennedy says:
In all three societies there were impulses to emulate the established powers. By the 1880s and 1890s each was acquiring overseas territories; each, too, began to build a modern fleet to complement its standing army. Each was a significant element in the diplomatic calculus of the age and, at the least by 1902, had become an alliance partner of an older power.65
Kennedy does not mention the United States in this passage but he could have. Although the United States did not need a large army and was able to refrain from joining a great power alliance, it followed the same pattern of building a powerful modern navy, acquiring overseas colonies, and becoming a major factor in great power diplomacy.
GERMANY'S RISE TO WORLD POWER
The effect of differential growth rates was an important factor in Germany's rise to great power status. As Paul Kennedy has pointed out, Germany's economic growth after 1860 was "explosive."66 Between 1860 and 1913, Germany's share of world manufacturing output rose from 4.9 percent to 14.8 percent and its share of world trade from 9.7 percent to 13 percent.67 In 1913, Germany's share of world exports was 13 percent (compared to Britain's 14 percent).68 Germany's rising power facilitated Berlin's decision to seek change in the international system. As Kennedy observes, Germany "either already possessed the instruments of power to alter the status quo or had the material resources to create such instruments."69 As Kurt Reiszler, political confidant of pre-World War I Chancellor Bethmann Hollweg, observed, Weltpolitik was tightly linked to the dynamic growth of Germany's export-driven economy.70 Reiszler also noted how Germany's demands for power and prestige increased in proportion to its rising strength.71 Predictably, Germany's increasing ambition reflected Berlin's concern with protecting its deepening stakes in the international system. For a rising power such behavior is typical: "In order to increase its own security, it will try to expand its political, economic and territorial control; it will try to change the international system in accordance with its particular interests."72
Germany's rise to world power status was a direct response to Britain's preeminence in international politics. "The Germans came to resent British power and even British efforts to maintain their position unimpaired."73 Weltpolitik-Germany's push for a big navy, colonies, and equality with Britain in political influence and prestige-was driven by security concerns and was a clear manifestation of the sameness effect. German leaders were concerned that unless Germany developed countervailing naval power, its independence and interests in international politics would be circumscribed by Britain.74 Chancellor Chlodwig Hohenlohe-Schillingfurst said in 1896: ?Unless we are prepared to yield at all times and to give up the role of world power, then we must be respected. Even the most friendly word makes no impression in international relations if it is not supported by adequate material strength. Therefore, a fleet is necessary in the face of other naval powers." Notwithstanding the consequences, in an anarchic world Germany had little choice but to emulate Britain by building a powerful navy.75
Germany's rise to world power status and the resulting Anglo-German antagonism were structurally determined. Unless Germany acquired world power capabilities, it would have been vulnerable to states like Britain that did have them.76 William L. Langer points out that Germany's increasing international interests and the need to defend them in the face of Britain's preeminence meant that Berlin was "virtually driven" into imitating London by pursuing a policy of naval and colonial expansion. Given these circumstances, "it is hard to see how Germany could have avoided colliding with England. "77 The Anglo-German rivalry was a textbook example of the security dilemma. Because Germany's rise to world power status challenged a status quo that primarily reflected Britain's predominance and interests, Weltpolitik made Britain less secure and prompted London to take counteraction. Thus, the Anglo-German rivalry illustrates that the process of great power emergence can trigger a Hertz/Avis dynamic if a rising great power emerges as the clear challenger to a preeminent state's position.78
Such states are fated to engage in intense competition. The effect of Germany's emergence to great power status on Anglo-German relations is suggestive.In1880, for example, Germany's power position (measured by share of world manufacturing output and total industrial potential) was similar to that of France and Russia.79 While London and Berlin were on close terms during the 1880s (which at times verged on de facto alliance), France and Russia were Britain's main rivals.80 By 1900, however, the Anglo-German rivalry had heated up and Germany had by a decisive margin established itself as Europe's second-ranking power. Indeed, Germany was closing in on Britain in terms of share of world manufacturing output and total industrial potential, and by 1913, Germany would pass Britain in these two categories.81 The dramatic change in the two states' relative power positions fueled the deterioration in Anglo-German relations, and led to a shift in European geopolitical alignments as London sought ententes with its erstwhile rivals, France and Russia, as counterweights to German power.
EMBRYONIC SUPERPOWER: AMERICA'S RISE TO WORLD POWER
It has been argued that the United States did not seek to become a great power but rather had that status thrust upon it.82 This view does not hold up, however. By the mid-1870s, the United States was contemplating a new role in world affairs, however tentatively.83 This outward thrust was underpinned by the effect of differential growth rates. In the decades after the War Between the States, the United States acquired enormous economic capabilities including a rapidly expanding manufacturing and industrial base, leadership in advanced technology, a highly productive agricultural sector, abundant raw materials, ample foreign (and later internally generated) capital.84 In 1880, the United States (at 14.7 percent) ranked second behind Great Britain (at 22.9 percent) in world manufacturing output. By 1913, the United States (at 32 percent) held a commanding advantage in share of world manufacturing production over Germany (14.8 percent) and Britain (13.6 percent).85 As Kennedy has observed, given the economic, technological, and resource advantages the United States enjoyed, there "was a virtual inevitability to the whole process" of its rise to great power status.86
In the late nineteenth century, the historian Frederick Jackson Turner noted that because states develop significant international political interests as their international economic interests deepen, the United States was already on the way to becoming a great power.87 During the Benjamin Harrison administration, the United States began engaging in what Secretary of State James G. Blaine (echoing William Pitt the younger) called "the annexation of trade."88 Focusing first on Latin America, U.S. overseas economic interests expanded later to encompass Asia and Europe as well. Like Germany, as America's overseas economic stakes grew (or were perceived to grow) ,its international political interests also increased.89 Paul Kennedy observes that the "growth of American industrial power and overseas trade was accompanied, perhaps inevitably, by a more assertive diplomacy and by an American-style rhetoric of Weltpolitik."90
Again like Germany, as America's stakes in the international system deepened, Washington began acquiring the capabilities to defend its interests. As early as the 1870s, proponents of naval expansion argued that, lacking an enlarged and modernized fleet, the United States would be vulnerable and powerless to defend its interests.91 In the 1880s, Alfred Thayer Mahan argued that attainment of world power status was the key to America's security. His arguments about the "influence of sea power upon history" displayed an intuitive understanding of the sameness effect and he presciently argued that, to become a world power, the United States would have to emulate Britain's naval, colonial, and trade policies.92 America's naval buildup began during the Harrison administration (1889-93) when Navy Secretary Tracy persuaded Congress to authorize construction of a modern battleship fleet.93 This building program sign alled a break with the navy's traditional strategy of protecting American commerce, in favor of one challenging rivals for command of the sea. Responding to an increasingly competitive international environment, the navy chose "to make itself into a European-style force ready for combat with the navies of the other major powers."94 America's naval buildup was underpinned by its rising economic power. Naval expenditures as a percentage of federal spending rose from 6.9 percent in 1890 to 19 percent in 1914 and Kennedy recounts the shock of a famous British warship designer when he discovered during a 1904 visit that America's industrial capabilities were such that the United States was simultaneously building 14 battleships and 13 armored cruisers.95
The extent to which America's great power emergence was a direct response to unipolarity is unclear. It is apparent, however, that Britain's preeminence was at least an important factor. The impetus for America's naval buildup and growing geopolitical assertiveness was deepening apprehension about the Western hemisphere's vulnerability to European encroachment, especially if the European great powers shifted the focus of their colonial rivalries from Asia to the Americas.9 Policymakers became convinced that "American claims in Latin America would only be as strong as the military force behind them. Consequently, as American stakes in Central and South America increased, so did American military [i.e ., naval] strength.?97 Thus, America's rise to great power status was a defensive reaction to the threat posed by others to its expanding overseas interests. Until 1898, the United States regarded Britain as the main danger to its strategic and commercial interests in the Western hemisphere.98 No doubt, American feelings toward Britain were ambivalent because not only was the United States threatened by Britain's hegemony but simultaneously it was also a major beneficiary of London's preeminence. Nevertheless, Britain's predominance was tolerated only until the United States was strong enough to challenge it. Backed by growing naval power and unlimited industrial potential, in the mid-1890s the United States launched a diplomatic offensive against Britain. In 189596, the United States provoked a crisis with Britain over the seemingly obscure boundary dispute between Venezuela and British Guiana.99 London was compelled to back down and to acknowledge America's hemispheric primacy. By 1903, Britain had given in completely to American demands concerning control over the proposed isthmian canal and the boundary between Alaska and Canada. Shortly thereafter, Britain bowed to the reality of America's overwhelming regional power and withdrew its naval and military forces from North America.
JAPAN: EXTERNAL THREAT, INTERNAL RESPONSE
Japan's great power emergence differed from Germany's and America's. The effect of differential growth rates was not a factor. Between 1860 and 1938, comparative measures of great power capabilities put Japan at or near the bottom of the list. For example, between 1860 and 1938, Japan's share of world manufacturing output rose only from 2.6 percent to 3.8 percent.100 Japan's great power emergence was, rather, driven by its extreme vulnerability. Indeed, in the 1860s, Japan's very existence as a nation-state was at risk.
Although Japan's security-driven great power emergence was not a direct response to unipolarity, here too Britain's preeminence had its effect. Specifically, it was Britain's defeat of China in the Opium Wars, and China's consequent loss of independence, that provided an object lesson for the reformers who led the Meiji Restoration.101 They were determined that Japan would not suffer China's fate. As Shumpei Okamoto notes, the Meiji reformers shared a common purpose: "Throughout the Meiji period, the aspiration and resolve shared by all those concerned with the fate of the nation were that Japan strive to maintain its independence in a world dominated by the Western powers."102 The reformers' aim was neatly expressed in the slogan fukoku kyohei "enrich the country, strengthen the army"-which "became the official program of the Meiji government, geared to achieving the strength with which Japan could resist the West. "108
Driven by security concerns, Japan's great power emergence reflected the sameness effect. To be secure Japan needed to develop the kind of military and economic capabilities that would enable it to compete with the West. In Meiji Japan, therefore, domestic politics was shaped by foreign policy concerns.104 The era's governmental and administrative reforms, for example, were intended to reorganize Japan's central governmental structure along Western lines; centralized government was seen to be necessary if Japan were to organize itself to defend its interests from foreign encroachment. 105 Similarly, the Imperial Edict abolishing the feudal domains (1871) justified the action by observing that Japan needed a strong central government if it was "to stand on an equal footing with countries abroad."106
Recognizing the link between economics and national power, the Meiji era reformers worked hard to expand Japan's industrial and commercial strength. Toshimichi Okubo said in 1874:
A country's strength depends on the prosperity of its people . .. [which] in turn depends upon their productive capacity. And although the amount of production is determined in large measure by the diligence of the people engaged in manufacturing industries, a deeper probe for the ultimate determinate reveals no instance when a country's productive power was increased without the patronage and encouragement of the government and its officials. 107
Okubo, a key figure in the early Restoration governments, had visited Europe, including Bismarckian Germany. His travels underscored for Okubo the competitive nature of international politics and "convinced him that he must establish for Japan the same bases upon which the world powers of the day had founded their wealth and strength."108 Under his direction, the government supported the expansion of manufacturing, trade, and shipping. At all times, there was a sense of urgency about Japan's internal efforts to enhance its national security by becoming a great power. Field Marshal Aritomo Yamagata, one of the Meiji era's towering political and military figures, said in 1898 that if Japan wanted to avoid lagging behind the West, "we cannot relax for even a day from encouraging education, greater production, communications and trade."109
From the beginning, almost every aspect of Meiji policy was directed toward safeguarding Japan's security and to vindicating its claim to equal status with the Western powers. To this end, Field Marshal Yamagata stressed, no effort must be spared to expand Japan's army and navy and to revise the post-1853 unequal treaties that the Western powers had forced upon Tokyo. These goals had largely been accomplished by 1890. A rising Japan then began to project its power outwards. The fear that the European powers would try to deny Japan economic access to China led the Japanese leadership to conclude that Japan must establish its own sphere of influence on the mainland.110 Japan "found that a concern with defense led easily to arguments for expansion."111 Japan's policy led to the Sino-Japanese War of 1894-95 and eventually to the Russo-Japanese War of 1904-05. Japan's military successes in these conflicts established it as the leading power in Northeast Asia, and Japan's victory over Russia "secured her recognition as a major world power. ?112
HISTORY, UNIPOLARITY AND GREAT POWER EMERGENCE
There is a strong correlation between unipolarity and great power emergence.
Late seventeenth-century England and Austria and late nineteenth-century Germany balanced against the dominant pole in the system. Moreover, even when great power emergence was not driven primarily by the need to counterbalance the hegemon's power, the shadow of preeminence was an important factor. 113 This is illustrated by the rise of the United States and Japan to great power status in the late nineteenth century. It is, therefore, apparent that a general tendency exists during unipolar moments: several new great powers simultaneously enter the international system. The events of the late nineteenth century also illustrate how competition from established great powers combined with challenges from rising great powers to diminish Britain's relative power and erode its primacy. During the last years of the nineteenth century, Britain, the most powerful state in the system, was the target of others' balancing policies. "The story of European international relations in the 1890s is the story of the assault of Russia and France upon the territorial position of Britain in Asia and Africa, and the story of the great economic duel between England and her all-too-efficient German rival.?114
In the late nineteenth century, the growth of American, German, and Japanese naval power compelled Britain to forgo its policy of maintaining global naval supremacy.115 Indeed, Britain was pressed hard by its rivals on all fronts. By 1900, it was apparent that London could not simultaneously meet the German challenge across the North Sea, defend its imperial and colonial interests from French and Russian pressure, and preserve its position in the Western hemisphere. Britain withdrew from the Western hemisphere because London realized it lacked the resources to compete successfully against the United States and that the naval forces deployed in North American waters could better be used elsewhere.116 The Anglo-Japanese alliance was driven, from London's standpoint, by the need to use Japanese naval power to protect Britain's East Asian interests and thereby allow the Royal Navy units in the Far East to be redeployed to home waters. Like the rapproachment with Washington and the alliance with Tokyo, the ententes with France and Russia also evidenced Britain's declining relative power. By 1907, Britain's geopolitical position "depended upon the kindness of strangers.? Over the longer term, the great power emergence of the United States and Japan paved the way for Britain's eclipse, first as hegemon and then as a great power. In the 1930s, Japanese power cost Britain its Far Eastern position, and America's relative power ultimately rose to a point where it could displace Britain as hegemon. Such was the result of Britain's policy of benign hegemony, a policy that did not merely abstain from opposing, but actually had the effect of facilitating the emergence of new great powers.
After the Cold War: America in a Unipolar World?
The historical evidence from 1660-1714 and 1860-1914 strongly supports the hypothesis derived from neorealist theory: unipolar moments cause geopolitical backlashes that lead to multipolarity. Nevertheless, in principle, a declining hegemon does have an alternative to a policy of tolerating the rise of new great powers: it can actively attempt to suppress their emergence. Thus, if Washington were prepared to contemplate preventive measures (including the use of force), it might be able to beat back rising challengers.117 But, although prevention may seem attractive at first blush, it is a stop-gap measure. It may work once, but over time the effect of differential growth rates ensures that other challengers will subsequently appear. Given its probable costs and risks, prevention is not a strategy that would lend itself to repetition.
THE STRATEGY OF PREPONDERANCE
In any event, the United States has chosen a somewhat different strategy to maintain its primacy. Essentially the United States is trying to maintain intact the international order it constructed in World War II's aftermath. As Melvyn Leffler points out, after 1945 American strategy aimed at achieving a "preponderance of power" in the international system.118 Washington sought to incorporate Western Europe, West Germany, and Japan into an Americanled alliance; create an open global economy that would permit the unfettered movement of goods, capital and technology; and create an international environment conducive to America's democratic values. While committed to reviving Western Europe, Germany, and Japan economically and politically, Washington also believed that "neither an integrated Europe nor a united Germany nor an independent Japan must be permitted to emerge as a third force or a neutral bloc."119 To maintain its preeminence in the non-Soviet world, American strategy used both benevolent and coercive incentives.
In attempting to perpetuate unipolarity, the United States is pursuing essentially the same goals, and using the same means to achieve them, that it pursued in its postwar quest for preponderance. 120 The "new NSC 68" argues that American grand strategy should actively attempt to mold the international environment by creating a secure world in which American interests are protected. American alliances with Japan and Germany are viewed as an integral part of a strategy that seeks: (1) to prevent multipolar rivalries; (2) to discourage the rise of global hegemons; and (3) to preserve a cooperative and healthy world economy. The forward deployment of U.S. military forces abroad is now viewed primarily as a means of preserving unipolarity. If the United States continues to extend security guarantees to Japan and Germany, it is reasoned, they will have no incentive to develop great power capabilities. Indeed, fear that Japan and Germany will acquire independent capabilities that is, that they will become great powers pervades the thinking of American strategists. For example, a recent RAND study of American strategy in the Pacific says that Washington must manage relations with Tokyo to maintain "the current alliance and reduce Japanese incentives for major rearmament. "121 A RAND study of the future of U.S. forces in Europe suggests that American withdrawal from Europe could result in Germany reemerging as "a heavy handed rogue elephant in Central Europe" because it would drive Germany in the "direction of militarization, nuclearization, and chronically insecure policies."122
Inevitably, a strategy of preponderance will fail. A strategy of more or less benign hegemony does not prevent the emergence of new great powers. The fate of nineteenth-century Britain, which followed such a strategy, is illustrative. A strategy of benign hegemony allows others to free-ride militarily and economically. Over time, the effect is to erode the hegemon's preeminence. A hegemon tends to overpay for security, which eventually weakens the internal foundation of its external position. Other states underpay for security, which allows them to shift additional resources into economically productive investments. Moreover, benign hegemony facilitates the diffusion of wealth and technology to potential rivals. As a consequence, differential growth rates trigger shifts in relative economic power that ultimately result in the emergence of new great powers. No doubt, the strategy of preponderance could prolong unipolarity somewhat, as long as eligible states calculate that the benefits of free riding outweigh the constraints imposed on them by American hegemony. Over time, however, such a policy will accelerate the hegemon's relative decline.
There is another reason why a strategy of preponderance will not work. Such a strategy articulates a vision of an American-led international order. George Bush's New World Order and Bill Clinton's apparent commitment to assertive projection of America's democratic and human rights values reflect America's desire to "press its preferred policies" on others.123 But there is more to it than that. Other states can justifiably infer that Washington's unipolar aspirations will result in the deliberate application of American power to compel them to adhere to the United States' policy preferences. For example, in a February 1991 address to the New York Economic Club, Bush said that because the United States had taken the leader's role in the Gulf militarily, America's renewed credibility would cause Germany and Japan to be more forthcoming in their economic relations with Washington.124 Several weeks later, Harvard professor Joseph S. Nye, Jr. suggested that the deployment of United States forces in Europe and Japan could be used as a bargaining chip in trade negotiations with those countries.125 Such a "leverage strategy" is no mere abstraction. In February 1992, then-Vice President Dan Quayle linked the continuance of America's security commitment to NATO with West European concessions in the GATT negotiations. 126
The leverage strategy is the hegemonic stability theory's dark side. It calls for the United States to use its military power to compel other states to give in on issue areas where America has less power. It is a coercive strategy that attempts to take advantage of the asymmetries in great power capabilities that favor the United States. The leverage strategy is not new. Washington employed it from time to time in intra-alliance relations during the Cold War. However, American policies that others found merely irritating in a bipolar world may seem quite threatening in a unipolar world. For example, Japan almost certainly must realize that its lack of power projection capability renders it potentially vulnerable to leverage policies based on America's present ability to control the flow of Persian Gulf oil. Proponents of America's preponderance have missed a fundamental point: other states react to the threat of hegemony, not to the hegemon's identity. American leaders may regard the United States as a benevolent hegemon, but others cannot afford to take such a relaxed view.
REACTION TO UNIPOLARITY: TOWARDS A MULTIPOLAR WORLD
There is ample evidence that widespread concern exists today about America's currently unchallenged dominance in international politics.127 In September 1991, French Foreign Minister Roland Dumas warned that American "might reigns without balancing weight" and he and European Community Commission President Jacques Delors called for the EC to counterbalance the United States. 128 Some European policy analysts have said that the Soviet Union's collapse means that Europe is now threatened mainly by unchallenged American ascendancy in world politics.129 This viewpoint was echoed in Japan in the Gulf War's aftermath. A number of commentators worried that the United States a "fearsome" country-would impose a Pax Americana in which other states would be compelled to accept roles "as America's underlings."130 China, too, has reacted adversely to America's post-Cold War preeminence. "Chinese analysts reacted with great alarm to President George Bush's 'New World Order' proclamations, and maintained that this was a ruse for extending U.S. hegemony throughout the globe. From China's perspective, unipolarity was a far worse state of affairs than bipolarity. "131 Similar sentiments have been echoed in the Third World. Although the reactions of these smaller states are not as significant as those of potential new great powers, they confirm that unipolarity has engendered general unease throughout the international system. At the September 1992 Nonaligned Movement Meeting, Indonesian President Suharto warned that the New World Order cannot be allowed to become "a new version of the same old patterns of domination of the strong over the weak and the rich over the poor." At this same meeting, UN Secretary General Boutros-Ghali warned that "the temptation to dominate, whether worldwide or regionally, remains"; Malaysian Prime Minister Mahathir Mohammed pointedly stated that a "unipolar world is every bit as threatening as a bipolar world."132
As has been shown, the post-Cold War world's geopolitical constellation is not unique. Twice before in international history there have been "unipolar moments." Both were fleeting. On both occasions, the effect of the entry of new great powers in the international system was to redress the one-sided distribution of power in the international system. There is every reason to expect that the pattern of the late seventeenth and nineteenth centuries will recur. The impact of differential growth rates has increased the relative power of Japan and Germany in a way that clearly marks them as eligible states. As their stakes in the international system deepen, so will their ambitions and interests. Security considerations will cause Japan and Germany to emulate the United States and acquire the full spectrum of great power capabilities, including nuclear weapons. 133 It can be expected that both will seek recognition by others of their great power status. Evidence confirming the expectation of Japan's and Germany's great power emergence already exists.
Germany is beginning to exert its leadership in European security affairs. It has assumed primary responsibility for providing economic assistance to the former Soviet Union and Eastern Europe, and took the lead in securing EC recognition of the breakaway Yugoslav republics of Croatia and Slovenia.
In a sure sign that the scope of German geopolitical interests is expanding, Defense Minister Volker Ruhe is advocating acquisition of large military transport aircraft. 134 Chancellor Kohl's decision to meet with outgoing Austrian President Kurt Waldheim suggests that Germany is rejecting the external constraints heretofore imposed on its behavior. Germany is also insisting that henceforth its diplomats (who had previously spoken in French or English) will use only German when addressing international conferences.135 Finally, Germany's open expression of interest in permanent membership on the UN Security Council is another indication that Berlin is moving toward great power status. In making Germany's position known, Foreign Minister Klaus Kinkel pointedly noted that the Security Council should be restructured because as now constituted it reflects, not the present distribution of power, but the international order that existed at the end of World War II.136
Notwithstanding legal and historical inhibitions, Japan is beginning to seek strategic autonomy. An important step is the decision to develop the capability to gather and analyze politico-military and economic intelligence independently of the United States. 137 Japan has also begun importing huge amounts of plutonium from Europe. The plutonium is to be used by Japan's fast breeder reactors, thereby enabling Tokyo to free itself of dependence on Persian Gulf oil and American uranium. Plutonium imports plus the acquisition of other materials in recent years mean that Japan has the capability of moving quickly to become a nuclear power. 138 After prolonged debate, Japan has finally authorized unarmed Japanese military personnel to participate in UN peacekeeping operations. This may well be the opening wedge for Japan to develop military capabilities commensurate with great power status. As a special panel of the Liberal Democratic Party argued in February 1992, "Now that we have become one of the very few economic powerhouses, it would fly in the face of the world's common sense if we did not play a military role for the maintenance and restoration of global peace."139 As Japan becomes more active on the international stage, military power will be needed to support its policies and ensure it is not at a bargaining disadvantage in its dealings with others. Unsurprisingly, Japan has plans to build a full-spectrum navy (including aircraft carriers) capable of operating independently of the American Seventh Fleet.140 In January 1993, Foreign Minister Michio Watanabe openly called for Japan to acquire long-range air and naval power projection capabilities. Japan is also showing signs of diplomatic assertiveness, and its leading role in the UN effort to rebuild Cambodia is viewed by Tokyo as the beginning of a more forceful and independent foreign policy course now that Japan no longer is constrained to "obey U.S. demands."141 Japan's policies toward Russia, China, and Iran demonstrate a growing willingness to follow an independent course, even if doing so leads to open friction with Washington. It is suggestive of Japan's view of the evolving international system that its recently appointed ambassador to the United States has spoken of the emergence of a "multipolar world in which the United States could no longer play the kind of dominant role it used to play."142 That Japan is measuring itself for a great power role is reflected in its expressed desire for permanent membership of the UN Security Council.143
Back to the Future: The Political Consequences of Structural Change
Since 1945, the West has enjoyed a Long Peace.144 During the post-World War II era, American leadership has been maintained, Germany and Japan have been prevented from becoming great powers, a cooperative economic order has been established, and the spread of democratic values has been promoted. The strategy of preponderance seeks to maintain the geopolitical status quo that the Long Peace reflects. American strategic planners and scholars alike believe the United States can successfully perpetuate this status quo. This sanguine outlook is predicated on the belief that second-image factors (economic interdependence, common democratic institutions) militate against the reappearance of traditional forms of great power competition while promoting new forms of international cooperation.145 Neorealists, however, believe that the Long Peace was rooted primarily in the bipolar structure of the international system, although the unit-level factor of nuclear deterrence also played a role. 146 Because they expect structural change to lead to changed international political outcomes, neorealists are not sanguine that the Long Peace can endure in the coming era of systemic change. Neorealist theory leads to the expectation that the world beyond unipolarity will be one of great power rivalry in a multipolar setting.
During the Cold War era, international politics was profoundly shaped by the bipolar competition between the United States and the Soviet Union.147 The Soviet threat to their common security caused the United States, Western Europe, and Japan to form an anti-Soviet coalition. Because of America's military preeminence in a bipolar system, Western Europe and Japan did not have to internalize their security costs because they benefited from the protective mantle of Washington's containment policy. At the same time, because Western Europe's and Japan's political and economic stability were critical to containment's success, the United States resolved the "hegemon's dilemma"
by forgoing maximization of its relative gains and pursuing instead a policy of promoting absolute gains for all members of the anti-Soviet coalition. 148 For strategic reasons, the United States encouraged Western Europe's economic integration and Japan's discriminatory trade and foreign investment policies, even though the inevitable consequence of these policies was to enhance Western Europe's and Japan's relative power at America's expense.
Bipolarity was the decisive variable in the West's Long Peace because it removed the security dilemma and the relative gains problem from the agenda of relations among the Western powers. Even non-neorealists implicitly acknowledge the salience of structural factors in securing the postwar "liberal peace." Michael Doyle, for example, admits that American military leadership was crucial because it dampened the need for Western Europe and Japan to become strategically independent (which would rekindle the security dilemma) and reinforced the bonds of economic interdependence (thereby alleviating the relative gains problem). Doyle says the erosion of American preeminence could imperil the liberal peace "if independent and substantial military forces were established" by Western Europe and Japan.149 In other words, if liberated from the bipolar structural constraints that, with Washington's help, smothered their great power emergence, states like Germany and Japan might respond to new international systemic constraints by becoming- and acting like-great powers. Here, Doyle is correct and that is precisely the point: structure affects outcomes.
AMERICA IN A MULTIPOLAR WORLD: IMPLICATIONS AND RECOMMENDATIONS The Cold War structure has been swept away. American policymakers must now think about international politics from a wholly new analytical framework. This will not be easy. Richard Rosecrance observed in 1976, when it was already apparent that the bipolar system was beginning to erode, that Washington has, since 1945, always had difficulty in understanding how Western Europe and Japan could have different interests than the United States. 150 More recently, Stephen Krasner has observed that "U.S. policymakers have paid little attention to the possibility that a loss of power vis-a-vis friends could present serious and unforeseen difficulties, either because friends can become enemies or because managing the international system may be more difficult in a world in which power is more evenly distributed. "151 The impending structural shift from unipolarity to multipolarity means that the security dilemma and the relative gains problem will again dominate policymakers' concerns. As Japan and Germany become great powers, the quality of their relations with the United States will be profoundly altered. 152 Relations will become significantly more competitive, great power security rivalries and even war will be likely, and cooperation will correspondingly become more difficult.
The implications of multipolarity will be especially evident in the United States-Japan relationship.153 Summarizing his incisive analysis of the pre-1914 Anglo-German antagonism, Paul Kennedy states that the "most profound cause, surely, was economic. "154 By this, Kennedy does not mean the commercial competition between British and German firms, but rather that economic shifts had radically transformed the relative power relationship between Britain and Germany. Kennedy asks if the relative power relationship of two great powers has ever changed so remarkably with the span of a single lifetime. The answer may now be "yes."
There is a very good chance that early in the next decade Japan's GNP may equal or surpass America's.155 Such an economic change would be a fact of enormous geopolitical significance. Should this relative power shift occur, no doubt Japan would demand that power and prestige in the international system be redistributed to reflect its new status. Besides demands for UN Security Council membership, Tokyo might: (1) insist on the decisive vote in international economic institutions; (2) demand that the yen become the international economy's primary reserve currency; (3) exploit advantageous technological, economic, and fiscal asymmetries to advance its strategic interests; and (4) become a much more assertive actor geopolitically.
Whether the United States could comfortably accommodate a Japan of equal or greater power is an open question. The answer would depend on the moderation, and the moderate tone, of Japan's desiderata and on the willingness of the United States to make reasonable concessions gracefully. But even skillful and patient diplomacy on both sides could fail to avert conflict. In that case, the question is not so much who as what would be responsible for conflict between the United States and Japan: I argue that it would be the international political system's structure and the constraints it exerts on great power behavior.
Again, history may provide insight. At the turn of the century, Great Britain was able to reach an accommodation with the United States because America's ambitions did not immediately seem to threaten London's most vital security concerns. 156 On the other hand, Germany's rising power did appear to present such a threat. It is worrisome that the changing relative power relationship between the United States and Japan contains the same Hertz/Avis dynamic that fueled the Anglo-German antagonism. Thus once again, the prospect of hegemonic war, thought to have been banished from international politics, must be reckoned with even as we hope to avoid it. Indeed, it must be reckoned with especially if we hope to avoid it. The main point of the hegemonic war theory is that:
there is incompatibility between crucial elements of the existing international system and the changing distribution of power among the states within the system. . . . The resolution of the disequilibrium between the superstructure of the system and the underlying distribution of power is found in the outbreak and intensification of what becomes a hegemonic
war. 157
Great power war is not a certainty, because some factors could reduce the war-proneness of the coming multipolar system. At the unit level, nuclear deterrence could maintain the peace among the great powers in a multipolar system where each has nuclear weapons.158 In such a system, great power conflict might be played out in the economic, rather than the military, arena. 159 Still, the shadow of war will loom over a multipolar system. Consequently, the United States will have to rethink the answer it gave in the late 1940s to "the hegemon's dilemma." Put another way, Washington will have to come to grips with the declining hegemon's dilemma. Precisely because major shifts in relative economic power presage change in the relative distribution of power geopolitically, the United States must begin to concern itself with maintaining its relative power rather than pursuing absolute gains for itself and those who are its partners today but may become its rivals tomorrow. Although states can cooperate readily to promote absolute gains for all when the shadow of war is absent from their relations, the barriers to cooperation become formidable when the shadow of war is present.160
STRATEGIC INDEPENDENCE IN A MULTIPOLAR WORLD
Because multipolarity is inevitable, it is pointless to debate the comparative merits of unipolar, bipolar, and multipolar systems. Rather than vainly and counterproductively pursuing a strategy of preponderance, the United States needs to design a strategy that will (1) safeguard its interests during the difficult transition from unipolarity to multipolarity; and (2) enable the United States to do as well as possible in a multipolar world. America's optimal strategy is to make its power position similar to Goldilocks' porridge: not too strong, which would frighten others into balancing against the United States; not too weak, which would invite others to exploit American vulnerabilities; but just right-strong enough to defend American interests, without provoking others.
The transition from unipolarity to multipolarity will challenge the United States to devise a policy that will arrest its relative decline while minimizing the chances that other states will be provoked into balancing against the United States. Relative decline has internal and external causes. Relative decline can be addressed by policies that focus on either or both of these causes. It would be counterproductive for the United States to attempt to maintain its relative power position by attempting to suppress the emergence of new great powers. This approach would heighten others' concerns about the malign effects of unchecked American power, which probably would accelerate the rise of new great powers, and increase the probability that balancing behavior would be directed against the United States. American policymakers need to remember that other states balance against hegemons and they should not want the United States to be seen by others as a "sprawling giant with gouty fingers and toes." A policy that concentrates U.S. energies on redressing the internal causes of relative decline would be perceived by others as less threatening than a strategy of preponderance. Although vigorous internal renewal might cause frictions with others over economic policy, it is less likely to have negative geopolitical repercussions than a policy that aims at perpetuating unipolarity.
Washington also needs to remember that while the United States may regard its hegemony as benign, others will have different perceptions. The international order objectives embedded in a strategy of preponderance reinforce others' mistrust of American preeminence. The more the United States attempts to press its preferences and values on others, the more likely it is that they will react against what is, in their view, overweening American power. Moreover, policies that arouse others' fear of America today could carry over into the emerging multipolar system. It makes no sense to alienate needlessly states (such as China) that could be strategically useful to the United States in a multipolar world. To avoid frightening others, the United States should eschew a value-projection policy and moderate both its rhetoric and its ambitions.161
The United States must adjust to the inevitable emergence of new great powers. The primary role of forward-deployed American forces now is to dissuade Japan and Germany from becoming great powers. There are three reasons why American forward deployments in Europe and Northeast Asia should be phased out soon. First, a policy of forward deployment could unnecessarily entangle the United States in overseas conflicts where the stakes are more important to others than to itself. Second, because the United States faces severe fiscal and economic constraints, the opportunity costs of such a strategy are high. Third, such a policy cannot work. Indeed, the strategy of preponderance is probably the worst option available to the United States because it is not coercive enough to prevent Japan and Germany from becoming great powers, but it is coercive enough to antagonize them and cause them to balance against the United States. If the analysis presented in this article is correct, a policy of attempting to smother Germany's and Japan's great power emergence would be unavailing because structural pressures will impel them to become great powers regardless of what the United States does or does not do. Simply stated, the declining hegemon's dilemma is acute: neither benign nor preventive strategies will prevent the emergence of challengers and the consequent end of the hegemon's predominance in the international system.
American grand strategy must be redesigned for a multipolar world. In a multipolar system, the United States should follow a policy of strategic independence by assuming the posture of an offshore balancer. 162 Traditionally, America's overriding strategic objective has been to ensure that a hegemon does not dominate Eurasia.163 That objective would not change under strategic independence, but the means of attaining it would. Rather than assuming primary responsibility for containing the rise of a potential hegemon, the United States would rely on global and regional power balances to attain that goal. Strategic independence is not an isolationist policy that rules out the use of American power abroad.164 Strategic independence also differs from the selective-commitment variant of offshore balancing articulated by John Mearsheimer and Stephen Van Evera, whereby the United States would be relatively indifferent to Third World events but would remain militarily engaged in Europe and Northeast Asia in order to preserve "stability."165 Strategic independence is a hedging strategy that would commit the United States militarily if, but only if, other states failed to balance effectively against a rising Eurasian hegemon. The United States would need to remain alert to the events that would require a more engaged policy: (1) the appearance of a "careful" challenger able to cloak its ambitions and ward off external balancing against it; (2) a dramatic narrowing of America's relative power margin over Japan; or (3) the inability of other states to act as effective counterweights due to internal difficulties.166
Strategic independence aims to capitalize on America's inherent geopolitical advantages. 167 First, in a relative sense, the United States is probably the most secure great power in history because of the interlocking effects of geography, nuclear weapons, and capabilities which, although diminished relatively, are still formidable in absolute terms. Such "strategic security enables the balancer to stay outside the central balance until the moment when its intervention can be decisive."168 America's insularity means that it can benefit strategically from geography in another way, as well. Because America is distant from the likely theaters of great power conflict, in a multipolar world others are unlikely to view it as a threat to their security. Indeed distance would enhance America's attractiveness as an ally. (In a unipolar world the United States loses this advantage because hegemons repel others rather than attracting them). Finally, because of its still considerable great power capabilities, in a multipolar world America's intervention would decisively tip the scales against an aspiring hegemon.
An insular great power in a multipolar system enjoys a wider range of strategic options than less fortunately placed states.169 This would certainly be true for the United States. Because of its relative immunity from external threat, in a multipolar world the United States could stand by and could rationally adopt buck-passing strategies that force others to "go first."170 The emerging great powers are located in regions where other potentially powerful actors are present (Ukraine, Russia, China, and Korea, which probably will be reunified in the next decade) and where the potential for intense security competitions also exists. The emerging great powers (and these other actors) are likely to be kept in check by their own rivalries. There are three reasons why this situation could be beneficial to the United States. First, the fact that the emerging great powers are involved in regional rivalries will have the effect of enhancing America's relative power.171 Second, Japan, America's most likely future geopolitical rival, could be contained by others without the United States having to risk direct confrontation. Third, if the emerging great powers are compelled to internalize their security costs, they no longer will be free to concentrate primarily on trading-state strategies that give them an advantage in their economic competition with the United States.
Strategic independence is responsive to the constraints of the impending structural changes in the international system. It is a strategy that would serve America's interests in the emerging multipolar system. It is, admittedly, a competitive strategy. But such a strategy is needed in a world where great power rivalries, with both security and economic dimensions, will be a fact of international life. At the same time, strategic independence is a restrained and prudent policy that would (1) avoid provocative actions that would cause others to regard the United States as an overpowerful hegemon; (2) minimize the risks of open confrontation with the emerging great powers; and (3) attempt to enhance America's relative power indirectly through skillful manipulation of the dynamics of multipolarity.
Strategic independence is also a more realistic policy than the strategy of preponderance, which is based on preserving the status quo and on maintaining stability. "Stability" is defined as a world where the United States is unchallenged by rivals and its interests are undisturbed by international political unheaval.172 The strategy of preponderance aims at attaining a condition that approximates absolute security for the United States. In this respect, it is another form of American exceptionalism. It is a transcendent strategy that seeks nothing less than the end of international politics. However, unwanted and unanticipated events happen all the time in international politics; in this respect, "instability" is normal. War, the security dilemma, the rise and fall of great powers, the formation and dissolution of alliances, and great power rivalries are enduring features of international politics. The goal of a unipolar world in which the United States is unthreatened and able to shape the international environment is alluring but it is a chimera. No state can achieve absolute security because no state, not even the United States, can rise above the international political system's structural constraints.
THE COMING TEST
The coming years will be ones of turmoil in international politics. Systemic change occasioned by the rise and fall of great powers has always been traumatic. No doubt neorealism's critics will continue to point to second image factors as reasons to take an optimistic view of the future. No doubt, too, the debate between neorealists and their critics will continue. But this one is not fated to drag on inconclusively. In coming years, the international system will provide a definitive field test of the contending views of international politics offered by neorealists and their critics. Fifty years from now, and probably much sooner, we will know who was right and who was wrong. Structural realists can be confident that events will vindicate their predictions: (1) Because of structural factors, an American strategy of preponderance or an attempt to perpetuate unipolarity is doomed to failure; (2) unipolarity will stimulate the emergence of eligible states as great powers; (3) unipolarity will cause other states to balance against the United States; (4) in a multipolar system, traditional patterns of great power competition will reemerge notwithstanding the effect of second-image factors; and (5) if differential growth rate effects allow Japan to challenge America's leading position, the United States Japan relationship will become highly competitive and the possibility of hegemonic war will be present.
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