「国連食糧システムサミット2021」 民主主義の解体と食糧システムの企業支配のリセット
POLICY AND PRACTICE REVIEWS論文
フロントSustain.Food Syst.、2021年4月13日
Sec. 社会運動、制度、ガバナンス
マシュー・キャンフィールド1*，モリー・D・アンダーソン2，フィリップ・マクマイケル3
1ライデン大学法学部、ヴァン・フォーレンホーフェン研究所、オランダ、ライデン
2ミドルベリー大学（米国、バージニア州、ミドルベリー
3コーネル大学グローバル開発学部、ニューヨーク州イサカ、アメリカ合衆国
元記事はこちら。
本稿では、アントニオ・グテーレス国連事務総長が2021年末に招集する国連食糧システム・サミット（UNFSS）の展開と組織について分析する。
世界の食糧システムに変革が必要であることに異論を唱える人はほとんどいないだろうが、このサミットはむしろ、多国籍企業、慈善団体、輸出志向国の強力な同盟が、食糧ガバナンスの多国間機関を破壊し、"食糧システムの変革 "という世界規模の物語を獲得しようとする試みであることが明らかになっている。
本稿では、今度のサミットをこれまでの世界食糧サミットの文脈に位置づけ、市民社会の多くから表明された懸念を分析する。
それは、参加者の募集と公的関与の現在の構造と形態が、いかに基本的な透明性と説明責任を欠き、重大な利益相反に対処できず、人権を無視しているかを詳しく説明するものである。
COVID-19 の大流行が、食糧システムの新自由主義モデルの構造的脆弱性と、食糧生産に対する気候変動の影響 を明らかにしているように、公平で持続可能な食糧システムへのハイレベルな取り組みが、今までになく必要とされ ている。
しかし、著者らは、「公共の利益のためにグローバルな食糧システムを管理する努力が、植民地支配と企業支配の形態を維持するために破壊されてきた軌跡を、UNFSSが、かえって辿っているように見える。」と指摘している。
はじめに
2019年の世界食料デーに、アントニオ・グテーレス国連事務総長は国連世界食料安全保障委員会（CFS）の総会で、持続可能な開発目標を実現するための「行動の10年」の一環としてハイレベルな国連食料システムサミット（UNFSS）を開催すると発表しました。
この発表は、会場にいた多くの人を驚かせた。CFSは食糧安全保障と栄養政策に関する主要な国際的・政府間プラットフォームであるが、サミットの呼びかけはCFSからではなく、国連食糧農業機関（FAO）からでさえもなかった。
誰が主催するのか、どこで開催されるのか、どこから呼びかけがあったのか不明であった。しかし、事務総長はローマにある国連機関と世界経済フォーラム（WEF）がサミットの主要なパートナーであることを示すいくつかのヒントを与えてくれた。その数カ月前、アミーナ・モハメド（国連副事務総長兼国連持続可能な開発グループ議長）は、WEFと戦略的パートナーシップを締結していた。
WEFは世界の大企業の利益を促進するために、「ステークホルダー資本主義」とマルチステークホルダー・グローバル・ガバナンスという新しいビジョンを通じて、新自由主義的グローバリゼーションへの反対を和らげることを意図した「グレートリセット」を追求してきた（Schwab、2021年）。
その後、グテーレスが特使を任命し、サミットの構成が発表されると、サミットの背後にある推進力が明らかになった。世界が工業的食糧システムによって引き起こされる社会問題や環境問題をますます認識するようになるにつれ、UNFSSは、食糧システムに対する企業の支配を強化する一方で、グローバル食糧ガバナンスのより民主的な場を弱体化させる精巧なプロセスとして出現した。
グローバルな食糧システムの変革が必要であることに異論を唱える人はほとんどいないだろう。栄養不良の二重負担に関するランセット委員会は、食糧と農業システムの現状を、肥満、栄養不良、気候変動が人類と惑星の健康を衰退させている「三重の危機」と表現している（Swinburn et al.、2019）。
持続可能な開発目標2において2030年までに飢餓を終わらせるという世界的なコミットメントにもかかわらず、2014年以降、食糧不安に陥る人の数は増加している。最新の「State of Food Security and Nutrition in the World」レポートによると、2019年には7億4600万人が深刻な食糧不安に苦しみ、さらに12億5000万人が中程度の食糧不安を経験しています（FAO et al.、2020年）。COVID-19のパンデミックは飢餓をさらに悪化させ、慢性的な栄養不足にある人の数は8300万人から1億3200万人増えると予想されています1。栄養不良は、微量栄養素の欠乏やいわゆる「隠れた飢餓」だけでなく、過体重や肥満も含めて、現在世界中で約34億人を苦しめています（HLPE、2020年）。その結果、FAOは現在、貧しい食生活に起因する非伝染性疾患が世界的な早死原因の第1位であると認定しています（FAO et al.、2020）。
支配的な食と農のシステムは、人類と同様に地球にも大きな脅威を与えています。工業的な食品システムは、気候変動の最大の要因の一つです。IPCC 2019年の気候変動と土地に関する報告書では、温室効果ガス排出量の最大37%が食品システムからのものであると合計で推定しています。
最近の記事では、パリ気候協定の目標である温暖化を1.5～2℃に抑えるという目標を達成するには、世界の食料生産と消費からの排出を削減しなければ不可能であると主張しています（Clark et al.、2020）。また、世界の食料・農業生産は、森林破壊、生物多様性の減少、表土の喪失の第一の原因となっています。生物多様性と生態系サービスに関する政府間プラットフォームに記録された生物多様性の激減は、作物の受粉から野生生物の病気が人間集団に波及することで生じるパンデミックの回避に至るまで、重要な生態系サービスの低下を通じて、人間の健康にさらに影響を及ぼす。
今日、私たちが直面している三重の危機は、自然発生的なものではなく、むしろグローバルな食糧システムのガバナンスをめぐる長い闘争の結果である。
植民地主義が食糧システムのグローバル化の基礎を築いた一方で（Friedmann and McMichael, 1989）、国連食糧農業機関（FAO）が設立されて以来、個人、国家、社会運動が、グローバルな食糧安全保障、自給、食糧に対する人間の権利を促進する公的規制能力を備えた制度を構築しようと、変遷を続けてきました。しかし、私たちが「公的なグローバル・フード・ガバナンス」と呼ぶこのビジョン、すなわち民主的な審議を前提とした多国間の調整と規制のシステムは、国際金融機関、グローバルな規制の分断、官民パートナーシップを推進し、グローバルな食料安全保障と小規模生産者と農村労働者の生活を犠牲にして工業化農業、生産主義、貿易自由化を推進する強力なアクターに日常的に損なわれてきたのである。
私たちが今経験している三重の危機の最も大きな原因は、このような一連の工業化された農業慣行-高レベルの合成投入物と独自技術-にあるのです。しかしながら、世界的な大流行が食糧不安と栄養失調を悪化させ、世界的な社会運動が私的利益よりも公益を促進する公的なグローバル・フード・ガバナンスを要求する中、WEFと連携する多国籍企業と連携する強力な国家が、民主的な公的グローバル・フード・ガバナンスの新興機関を阻止しようとしている。これは、国連食糧システム・サミットを中心とした事業である。
本稿では、UNFSS の発展と組織を検証し、多くの市民社会組織が UNFSS2 について提起してきた懸念について詳しく述べる。サミットが発表された背景、どのように展開されたか、どのアクターに権限を与えたか、 どのようなリソースで、どのような目的で、サミットが開催されたかを説明する。サミットの推進者たちは、フードシステム、変革、包括性といった言葉を使うが（「人民サミット」とさえ呼ぶ）、サミットはむしろ、多国籍企業、慈善団体、輸出志向国の強力な同盟による努力であることが明らかになっている。この委員会は、2007-08年の世界食糧危機以来、公的なグローバル食糧ガバナンスの主要機関として台頭した場であり、「フードシステムの変革」というシナリオを獲得するのと同様に、世界食糧保全委員会が拡大する力をそぐために存在するものである。我々は、サミットの推進者たちが、ローカルコントロールや人権よりもグローバルバリューチェーンを優先する狭いフードシステムの概念をいかに打ち出してきたかを説明する。現在、複数の並列的な食糧システムが共存しているが（Anderson, 2015; Anderson and Rivera-Ferre, 2021）、推進者たちは、今日の環境問題の一因となったことはなく、劣化した生態系の回復にさえ貢献している土着の食糧システムやアグロエコロジカル食糧システムよりも、多国籍企業が利益を得られる「変化のレバー」に主に焦点を当てることを選択したのである。
UNFSS が民主的で公的なグローバル・フード・ガバナンスにもたらす脅威を分析するにあたり、本稿 は以下のように進めている。まず、今度のサミットを過去の世界食糧サミットの文脈に位置づけ、それがいかに前例から逸脱し、市民社会と非輸出国である「南半球」の抑圧という不変の糸を強化するものであるかを示す。次に、UNFSSの形成、現在の構造、参加者募集の形態、そして公的関与が、いかに基本的な透明性と説明責任を欠き、人権や主催者の重大な利益相反に対処できていないかを説明する。最後に、UNFSSと国連加盟国に対する具体的な課題と、現在の運営方法を変えなければ、すべての人に食料安全保障と栄養を提供する公平で持続可能な食料システムに移行することができない重大な失敗を招く危険性があるという警告で締めくくります。
世界食糧サミットとグローバル・フード・ガバナンスの構造
国連が設立されて以来、多国間国際機関は、相次ぐ世界的な食糧危機に対応する主要な場として機能してきた。UNFSSは、2008年のローマ会議までの世界食糧サミットで確立されたグローバル食糧ガバナンスの多国間対話型ビジョンや制度的場から逸脱している点でユニークである。過去のローマサミットでは、各国政府は、食糧の権利と安全保障に対処するための地域や国の不均等な能力を解決するための提案によって、周期的な飢餓や食糧価格の危機への対応に取り組んできた。過去のイニシアティブは、援助、貿易、投資への介入に重点を移すことで、しばしば強力な農産物輸出国に有利な形で、食糧ガバナンスの多国間アーキテクチャを構築し再構築した。対照的に、UNFSS の特徴は、その開催地がニューヨークであり、WEF が設計したマルチステークホルダー の枠組みがあることである。以下に述べるように、これは2000年に国連グローバル・コンパク トが企業に「公共財」としての持続可能な社会的目標を採用するよう奨励した ことから始まった、官民パートナーシップ・モデルの統合を反映している。公共 "と "民間 "の利益の提携が進むにつれ、パワーバランスは民間部門にシフトしています。UNFSSはこの変化を例証するものである。WEFの支援のもとで民間主導を特権化することにより、多国間主義の原則を覆し、食料システムガバナンスにおける企業の掌握を可能にしている。国連が招聘したWEFの介入は、FAOの内外で市民社会の抵抗を強めてきた食糧と環境の不安の深化に対する「ショック・ドクトリン」3的な反応に似ている。このセクションでは、この介入と物語が、WEFが企業を「社会の受託者」として主張し、国連の多国間ガバナンスの原則にどのように取って代わったかを追跡する4。
初期のグローバル・フード・ガバナンスの緊張感FAOの設立
グローバル・フード・ガバナンスの初期の構想は、FAOの設立とその公的リーダーシップへのコミットメントに具現化されています。1940年代半ば、国際貿易の崩壊と世界大戦に伴う深刻な食糧不足に直面していたFAOの任務は、食糧を「主として商品としてではなく、生活に不可欠なものとして扱う」ことで、世界規模での食糧安全保障の安定と管理を行うことでした（Phillips and Ilcan, 2003, p. 441より抜粋）。この意味で、ポストコロニアル時代の到来は、国連の世界人権宣言（1948年）で具体化された、食料への権利を支持するグローバルガバナンスの公的ビジョンを体現するものであった。これは、1963年の世界食糧会議におけるFAO事務局長B.R.センの「飢餓からの解放キャンペーン」によって推進され、1966年には経済的、社会的および文化的権利に関する国際規約（ICESCR）第11条に法的根拠が付与されたのである。飢餓は「生活条件の改善を強調する経済開発アジェンダの項目として取り組むのが最善か」というFAO内の中心的な緊張は、食糧はまさにFAOの編成のための開発問題であるというセンの主張によって解消された（Fakhri, 2019, p.8-9）。
しかし、この公共ビジョンは、マーシャル・プランを通じてヨーロッパ、そして非西洋世界における農業近代化の触媒としてアグロテクノロジーを特権化したアメリカの世界秩序の再構築と対立していた。そのため、FAOや国連救援復興局（UNRRA）が提案した世界食糧委員会の設立を覆し、自国の二国間食糧援助プログラムのネットワークを発展させることを優先させた。一方、1960 年代以降、第三世界の国々に「緑の革命」技術が普及し、農業研究における FAO の役割は弱まり、食糧援助計画の対案となった (ETC Group, 2009, p. 4)。
フードガバナンスの分断化。1974 年の会議と CFS の設立
1970年代初頭まで、農産物価格は比較的安定していたが、これは米国の食糧援助によるところが大きい（Tubiana, 1989）。しかし、1972年から73年にかけての米国のソ連とのデタントにより、戦後初めて余剰穀物在庫が空になり、穀物と油糧種子価格が3倍に上昇し、世界的な食糧危機の原因となった。バングラデシュ、インド、エチオピア、サヘル地域などで飢饉が発生した。これに対し、非同盟諸国は、国連貿易開発会議（UNCTAD）とFAOの緊急合同会議を呼びかけた。
1974 年にローマで開催された世界食糧会議は政府間会議であり、社会運動や NGO は並行して会議に参加した(Shaw, 2007)。この会議で、国連は食糧生産と配給を、補助金による食糧援助という明確な「人道的」目標に結びつけた。FAO 事務局長のアデケ・ボエルマはこう主張した。「食糧は他の商品とは違う。もし人間に生きる権利があるとすれば、それは食料を得る権利である」（Jarosz, 2009, p.50より引用）。この主張は、食料安全保障を人権とするFAO独自の公的ビジョンを制度化した（Fakhri, 2019, p.15）。一方、米国の援助計画は、被援助国に対して、援助の代わりに国内の食糧生産を増やすためにグリーン革命の技術を採用することを奨励した（Clapp and Moseley, 2020, p. 3）。
この会議は、政治的な対立があった FAO ではなく、国連の主催で開催された。FAOは、食糧危機や石油危機に伴う地政学的緊張、新国際経済秩序（NIEO）に対する第三世界の要求をめぐる論争を考慮し、OECD諸国から危機管理能力がないと見なされていたのである。
ボエルマの後任のエドゥアール・サウマ事務局長はFAOの分権化と改革を公約に掲げた。この渦中に、食糧安全保障と栄養の世界的な戦略的枠組みを構築するための政策収束を推進する政府間機関として、国連世界食糧安全保障委員会（CFS）が設立されたのである。一方、FAOは、代替資金調達機関である国際農業開発基金（IFAD）の設立、世界食糧計画（WFP）のFAOからの分離、農業研究の世界銀行内の国際農業研究協議会（CGIAR）への移転などにより弱体化していった。この間、米国は FAO の権限を断片化し、代替の統治機関である非効率的な世界食糧会議を設立することで、再び公的食糧管理を弱体化させようとした（ETC Group, 2009, p.4）。
新自由主義的変革。自由貿易協定と 1996 年のサミット
1986 年には、世界銀行が食糧安全保障を「食糧を購入する能力」と再定義し、FAO のグローバルな公 共食糧ガバナンスの当初のビジョンは、さらに弱体化した（Jarosz, 2009, p.51）。ウルグアイ・ラウンドが始まったのと同じ年、米国の農務長官は、アグリビジネスの "比較優位 "を暗示するガット第十一条の食料安全保障規定（1947年）に異議を唱えた。1989年、農務省はこの立場をさらに強化し、「米国は自給自足と食糧安全保障は一体のものではないことを常に主張してきた」と指摘した。食糧安全保障、つまり必要なときに必要な食糧を入手できる能力は、円滑に機能する世界市場を通じて提供されるのが最善である」（Ritchie, 1993, fn. 35より引用）。
企業弁護士と多国籍アグリビジネスによって運営されたウルグアイ・ラウンドは、「南半球」と自由貿易主義者のケアンズ・グループからの製品に市場開放を提供した。このような状況の中、1994年に123カ国がWTOに加盟し、1995年には農業プロトコルに関する協定を通じて、世界の「食糧安全保障」のために必要とされる「自由貿易」体制が制度化された。この世界食料市場の構想は、FAOの新事務局長ジャック・ディウフが主催した1996年の国連世界食料サミットに反映された。このサミットでは、185カ国が2015年までに世界の飢餓を半減させることを約束し、「世界食料安全保障に関するローマ宣言」と「行動計画」が採択された。
しかし、行動計画は、1970年代半ばのFAOガバナンスの地方分権化から引き継がれた食糧システム関連のさまざまな制度的構想と、WTOを通じて制定された世界貿易を優先する食糧安全保障の市場指向的構想とを調和させることができなかった。この貿易体制は、構造調整融資によって価格支持と食糧補助を失った小規模農家の農地危機を、グローバル・サウスで深化させた。一方、米国と欧州の大規模穀物農家は巨額の補助金を維持し、南部市場における安価な食料ダンピングを可能にした（McMichael, 2013a）。さらに、WTO の自由化措置は輸出農業を世界的に促進し、地元の農作物生産者を犠牲にした。これは CFS 1998 の報告書で強調され、南部諸国は貿易体制によって食糧安全保障が損なわれていると観察している （Jarosz, 2009, p.53）。FAO の保守的な報告書によれば、1990 年代後半には、最大 3,000 万人の農民が土地を奪われた (Madeley, 2000, p.75)。
食料主権対抗運動。農民の危機とCFS改革
1996 年にローマで開催された世界食糧サミットと並行して行われたサミットでは、国際 NGO と新たに形成されたトランスナショナルな社会運動が「フードダンピング」を非難し、国際農民連合であるラ・ビア・カンペシナ （LVC）が最初に開発した概念である「食料主権」を呼びかけました。LVCは、食料主権という主張を通じて、北とその多国籍食品企業の市場支配に服さない、民主的で地域的に管理された食料システムのビジョンを明確にした。
2000年、ラ・ビア・カンペシーナは他の51の市民社会団体と共に、社会運動の声を強化するためのプラットフォームである「食料主権国際計画委員会（IPC）」を設立し、FAOに食料安全保障の問題を扱う多国間フォーラムを開催するよう働きかけました。この構想は、2007年から2008年にかけての「食糧危機」と、ハイチからイタリアに至る30カ国で連鎖的に発生した一連の食糧暴動を受けて実現したものである（Patel and McMichael, 2009）。当時、「グリーン」燃料としてバイオ燃料を推進する北部政府の義務付けは、世界中の食用作物を 追い出し、「土地収奪」の金融ベンチャーを引き寄せ、食糧不安を深化させていた（Houtart, 2010）。国連のこうした深刻な正統性の危機は、潘基文事務総長を駆り立てて、FAO、世界銀行、世界貿易機関を含む「世界食糧危機に関するハイレベルタスクフォース」を設置させた。この特別な構成は、これら 3 つの国際機関の間で共有されている市場ベースの食糧ガバナン スのビジョンが合体したことを反映しており、食糧主権運動に対する一線を画すものであった。
「食糧危機」の煽りを受けて、2009年にCFSの改革も行われた。世界食料安全保障委員会（CFS）は、もともとFAOの技術的な政府間機関として設立されたが、危機的な状況の中で、CFSは世界の食料安全保障を管理する能力を強化するために改革されたのである。より大きな包括性と証拠に基づく意思決定を求めて、加盟国は、市民社会・先住民族メカニズム（CSM）と民間セクターメカニズム（PSM）を設立し、いずれも自主組織化された。CSMは、農民社会運動と小規模生産者を意図的に優遇してい ます。なぜなら、彼らはコミュニティを養う上で非常に重 要であるだけでなく、飢餓と栄養失調の重荷を背負って いるからです。最も深刻な形態の飢餓に苦しむ人々の70％は、小規模生産者と農村労働者です（UNCTAD, 2013）。さらに、近年、土地と水のために戦う社会運動に対する犯罪化や暴力がますます増えている（Hoddy, 2021）。加盟国は引き続きCFSの主要投票メンバーであるが、CSMとPSMはCFS内のアジェンダ設定と政策提言の交渉に参加するよう招聘された（Duncan, 2015; McKeon, 2015）。2009 年の CFS 改革では、科学と政策のインターフェースとして専門家ハイレベルパネルも設置され、加盟国の委任に基づき、食糧安全保障と栄養に影響する問題について科学的根拠を提供することになった（Gitz and Meybeck, 2011）。改革の結果、CFS は自らを「すべての人の食料安全保障と栄養の確保に向け、すべての利害関係者が協働するための最も包括的な国際・政府間プラットフォーム」5 と位置づけ、その統治モデルを確立した。改革後の数年間に、CFS は「国家食料安全保障の観点からの土地、漁業、森林の保有に関する責任あるガバナンスに関する自主ガイドライン（VGGT）」やバイオ燃料の役割から小農を市場につなぐための方策など、食料安全保障に関するさまざまな政策提言といった重要政策を策定している。また、加盟国が権利保有者に対して説明責任を果たすため、これらの政策手段に対する監視機構を設置した。
公的なフードガバナンスが危機に瀕している2008年FAO会議
食料に対する人権に根ざしたマンデート、一国一票のガバナンスシステム、食料と栄養の安全保障に最も影響を受ける人々の参加を考えると、CFSは公的なグローバル食料ガバナンスの正当な場であると言える。しかし、CFSは食糧危機以降に急増した競合する空間、制度、ガバナンスモデルに直面している。
2008年6月、世界食料安全保障に関するFAOハイレベル会合は、WTOによる食料と栄養の安全保障の市場ベースのガバナンスを確認し、強化した。アフリカ大陸は、新自由主義的実験の重要なターゲットとなった。FAO のジャック・ディウフ事務局長は、食糧余剰国が輸出を減らし、食糧価格がさらに高騰した場合に、「アフリカの農産物貿易赤字がこれ以上悪化しないように」、「アフリカの農業を世界の状況変化に一致させる」ことを提唱した（Diouf and Severino, 2008, p. 16）。食糧危機の展開に伴い、世界銀行のゼーリック総裁は、「特に貧しい国々の小規模農家にとっ ての作付け時期の種子と肥料」の提供に加え、世界の農業に対する資金援助を 50％増の 60 億ド ルとすることを発表した（GRAIN, 2008）。これは世銀の新しいアジェンダを反映したもので、農業はバリューチェーンを通じて民間 部門によって再編成され、「小農と商業農場に市場をもたらす」（World Bank, 2007, p.8）ことになる。
食料主権国際計画委員会は、テラプレタ並行会議で、公的なグローバル食料ガバナンスに対するこの攻撃に抵抗することで対応した。
深刻かつ緊急の食糧危機と気候危機は、政治・経済エリートによって、世界の農業と生態系コモンズに対する企業支配を定着させる機会として利用されている。
慢性的な飢餓、食糧供給者と労働者の収奪、商品と土地の投機、地球温暖化が増加している今、政府、多国間機関、金融機関は、もともと現在の状況を引き起こした政策をより危険なバージョンにして、これらの危機を深めるだけの提案をしている6。
つまり、これらの危機に対する解決策は、公的補助金や制度的支援によって世界中の小規模農業システムの健全性と生存能力を回復させることではなかったのである。
むしろ、アフリカで企業のバリューチェーン農業を推進するという会議の決定は、世界銀行の最高の開発機関としての役割を強化し、金融投資を仲介し、食糧危機を生産性の問題として定義し、大規模農業投資や農家のサプライチェーンへの組み入れを必要とするものだった。
バリューチェーンは零細農家の生産性を向上させるために世界銀行によって推進されてきたが、結局は多くの農家を農業投入物への依存関係に陥れ、地元の食糧安全保障を犠牲にして食糧輸出を拡大させることになる (McMichael, 2013b)。
その後、官民パートナーシップとマルチステークホルダー・イニシアティブを主要なガバナンス形態として推進する、さまざまなバリューチェーン主導型のイニシアチブが数多く設立された。
その中でも、アフリカ緑の革命のための同盟（AGRA）は最も注目されている。2006年にロックフェラー財団とゲイツ財団によって設立されたAGRAは、民間と公的資金を活用し、様々な官民パートナーシップ（PPP）を推進しています。AGRAは、1万人の農業資材販売業者のインフラを構築し、小規模農家を農業資材（種子、肥料、農薬）のバリューチェーンに組み入れ、企業の加工業者や小売業者に農産物を納める契約を結んでいます。ミレニアム・チャレンジ・コーポレーション（MCC）と提携し、「技術、インフラ、資金」をアフリカの農民に提供した。
大口投資家やバイオテクノロジーの代表者が支配する統治機構では、農民は代表されない（ActionAid, 2009）。2008 年の食糧危機と国連サミットを契機に CFS に市民社会を導入する内部改革が行われたが、統治権力は世界市場に貢献する 工業的農業モデルを拡大し、小規模農業システムと主に地域や地元の市場向けに食糧を生産する農民の権利 は犠牲にされたのである。
ラ・ビア・カンペシナは、このモデルを「農民不在の農業」と名付けました。AGRAは、以下に詳述するように、国連がWEFに屈服する際のモデルとして機能した。
市場原理主義的フードガバナンスへの反論
工業的農業が気候変動に与える影響と、気候変動が食糧生産に与える影響に対する世界的な懸念の高まりは、持続可能性という物語を捉えるための機関間のさらなる闘争を引き起こしました。2002年、世界銀行は「農業知識・科学・技術の国際農業アセスメント（IAASTD）」を開始しました。2009年、IAASTDは国際的に交渉された要約と出版物に結実し、「ビジネス・アズ・ユージューブは選択肢ではない」と結論づけました。この報告書は、市場が環境や社会に与える害を適切に評価し、持続可能性へのインセンティブを与えることができないため、より持続可能な成果を達成するためには、深い変革が必要であることを実証した。
民間部門の参加者は、農薬や遺伝子組み換え生物の利点に関する物語に口を出せないことが明らかになると、IAASTDから立ち去り、少数の有力政府（米国、英国、オーストラリア）は、最終本会議で異議を申し立てて、報告書を葬り去ろうと試みた。一方、世界銀行はIAASTD7と同時に「世界開発報告（WDR）」を発表した。しかし、その内容は全く異なるものであった。WDRは経済統合を推奨し、比較優位のある特定の地域における農業産業経済成長の継続を強調したのに対し、IAASTDは食糧主権を指摘し、経済統合を阻害する構造的不利を浮き彫りにした。それ以来、IAASTD はますます影響力を増し、その結論はその後の数多くの報告書によって支持されている8。世界を養うために独自の技術が必要であるという物語を長年提唱してきた結果、産業的食糧システムは、生物多様性の減少や土壌の健康状態の悪化の結果、地域社会を気候変動に対してより脆弱にしただけでなく、地域社会を養うのは主に小規模生産者であることが明らかになった（International Panel of Experts on Sustainable Food Systems, 2017）9.
そこで多国籍企業、農産物輸出国、ゲイツ財団は、「気候スマート農業」（CSA）という枠組みを通じて、ガバナンスの主導権を奪還しようと努めている。
2009年にFAOが初めて明示したCSAは、「気候変動と食糧不安という双子の課題に対応するために、価格設定、市場形成、技術、私有財産権の保護」を重視する「市場リベラルの枠組み」での農業開発とガバナンスへのアプローチとして概念化されてきた（Newell and Taylor, 2018, p.113）。翻って、La Vía CampesinaやCSMによるこのアジェンダへの反対は、FAOやCFSがアグロエコロジーの概念をますます認識するきっかけにもなっている。2014年と2018年に、FAOはアグロエコロジーに関する2つの国際シンポジウムを開催した。CFSでは、専門家ハイレベルパネルが「持続可能な食料システムのためのアグロエコロジーとその他のイノベーション」に関する報告書を発表し（2019年）、アグロエコロジーを持続可能な食料システムのための変革の道として推進しました。このアグロエコロジーへの関心は、市民社会によるアドボカシーだけでなく、工業的食糧システムの失敗に関する世界的なコンセンサスの広がりにも起因しています。
アグロエコロジーに対するこのような制度的支援は、たとえ限定的であっても、農工業的生産手法を推進し続ける国家や多国籍企業からの反発に拍車をかけている。ドナルド・トランプのローマ国連機関大使キップ・トムは、2020年初頭、アグロエコロジーを支持してきた機関を攻撃し、FAOが緑の革命の物語から逸脱していると非難し、アグロエコロジーはイデオロギー的で非科学的であると主張した10。クロップライフ・インターナショナル-世界の商業種子販売の60%以上を支配する「ビッグ4」企業を含む世界最大の農薬企業の利益を代表する世界的貿易組織（ムーニー、2018）-は、アグロエコロジーを単に一つの技術、あるいは「農業の道具箱の中の一つの道具」（ジラルドとロセット、2018）として再解釈しようとしている。無数の戦略を駆使して、食と農の支配勢力は、かつてFAOが推進した食の公共ビジョンを再び弱体化させようとしている。
国連食糧システム・サミットの形成と構造
アントニオ・グテーレス国連事務総長の国連食糧システム・サミットの発表は、過去の世界食糧サミットの歴史と、権力国家がグローバル食糧ガバナンスの公共的ビジョンを絶えず損ない、支配力を維持してきた上述の闘争に照らして、より容易に解釈できるかもしれません。
グテーレスはサミットの目的を「2030アジェンダ全体にわたって食料システム・アプローチのコベネフィットを最大化し、気候変動の課題に対応する」ことと説明している11。COVID-19のパンデミック前に発表されたこのサミットは、2021年に開催される予定だった。現在、サミットがどのような形で開催されるかはまだ明らかではないが、現在、情報収集の準備段階にある。
当初、CSMの参加者は、フードシステムの政治的意義を高めると約束されたサミットの発表を歓迎したが、誰が何のためにサミットを開催するのかについては慎重であった。IPC、La Vía Campesina、NGOは、CFSの保護と推進に努めており、食料安全保障に対する包括的で証拠に基づくアプローチから、CFSにおける彼らの影響力は大きくなっている。
彼らは、アグロエコロジーに関するHLPEのレポートが、アグロエコロジーが変革の鍵であると肯定的に予言していたため（HLPE, 2019）、サミットがCFSの権威を弱めることを目的とし、フードシステム変革の物語を捉えようとするWEFの努力に動機づけられていることを懸念している。
サミットがフード・システム・サミットと指定されたことは重要である。フードシステムという概念は、食品が生産され、流通し、消費されるまでのすべての生態学的・社会的活動を説明する、総合的でシステムベースのアプローチとして開発された（Kneen, 1989; Ericksen et al.、2010）。CSM のメンバーは、農業の多機能な役割とその環境的・社会的影響を強調するために、フードシステムという 概念を推進している。
しかし、「持続可能なフードシステム」という言葉が広まるにつれて、その意味合いは薄れてきている。フードシステムの構成要素は、さまざまなアクターがそれぞれの利益を追求するためにしばしば括られ、持続可能性の概念は曖昧で一貫性のない形で動員されています（Foran et al.）オリバー・デ・シュッターとオリビア・ヤンビがUNFSSに関して書いたように、フードシステムに焦点を当てることは歓迎されるが、「フードシステムについて話すだけでは十分ではない。どのように、誰と、それについて話すかが、最も重要なのです」12。
サミットの形成と構造を分析する中で、我々はサミットの現在のプロセスが、透明性、説明責任、人権に対するUNFSS自身のコミットメントに忠実であるかどうかについて重大な懸念を抱かせる3つの側面を特定した。
それは、その構造とリーダーや参加者の募集、包括性と規範的基盤に対するマルチステークホルダー・アプローチ、そして利益相反と企業の影響力に対処できていないことである。
サミットの構成と参加者の募集について
サミット計画の最初のステップである特使の任命は、サミットの進め方を示すものであった。グテーレスはCFSや市民社会に相談することなく、アフリカ緑の革命同盟（AGRA）会長のアグネス・カリバタ博士を特使に任命し、「緑の革命」の物語を再包装・宣伝する機会を得た。当初の緑の革命は、農村の不平等、環境悪化、農民の病気や自殺を助長したと理解されているが、「新しい」緑の革命は、小規模な食料生産者と持続可能性に大きな関心を寄せている (Holt-Giménez and Altieri, 2013; Patel, 2013)。アグリビジネス企業、WEF、グローバル・フィランソロピー、北半球のいくつかの政府の開発機関からの支援を受けて、AGRAは、グローバル市場への組み込みに抵抗してきたポストコロニアル地方の人々にアグロ・インダストリアルモデルを押し付けようとする取り組みの最前線に登場したのである。500を超える団体が賛同し、国連/WEF協定の解除とAGRA会長の特使就任を求める2種類の書簡を出したにもかかわらず、国連事務総長は応じなかった13。2020年3月の書簡では、市民社会の懸念は、食料システムに対する企業の影響力の拡大と、農業投資に対するAGRAのアプローチに根ざしていると説明されている。このサミットの展開は、アグロエコロジーを推進するFAOに対する米国の批判に屈したかのようであった。
サミットの発足とその後の展開は、その支持者によれば、透明性のない混沌としたものであった。それは、サミットの参加者やリーダーの選定、募集、そしてトラック、サブトラック、委員会の拡大という混乱した構造にも表れている。このような混乱は、企業参加によるサミットの乗っ取りや、それを阻止しようとする社会運動の試みを挫くために意図的に行われているのではないか、との憶測を呼ぶこともある。
今回のサミットで最も驚かされたのは、CFSにすでに存在する組織を複製し、特使が厳選した専門家やアドバイザーとして再構成した、その精巧な構造であろう。UNFSSは複数の政治的・科学的諮問機関、すなわち「支援機構」で構成されており、その中には諮問委員会、科学グループ、国連タスクフォース、「統合チーム」（その存在と構成はウェブサイトには掲載されていない）が含まれている。これらの評議会に加えて、"Champions Network "があり、"Food Systems Heroes "と "Food System Champions "に分けられている。ヒーローには誰でも応募できるが、チャンピオンには「フードシステム全体のネットワークと組織のリーダーで、サミットを支援するためにネットワークを動員し、情報を共有し、行動を起こすことを約束する」人が含まれる14。
7月27日のプレスリリースによると、UNFSSの内容は5つのアクショントラックに分けられている15（ただし、ウェブサイトのリンク先は、気候変動に関するYouth Advisory Groupについての無関係な発表にリンクしている）。アクショントラックは以下の通り。
(1) 安全で栄養のある食料へのアクセスを確保する。
(2) 持続可能な消費パターンへの移行。
(3) 自然に配慮した生産の促進
(4) 公平な生活を促進する。
(5) 脆弱性、ショック、ストレスに対するレジリエンスを構築する16。
アクション・トラックの発表からほぼ2カ月後、特使はそれぞれのリーダーを任命した。各アクショントラックは、議長、1 名または 2 名の副議長、および中核となる国連機関によって主導される。この構造に加えて、アクショントラックには、「コアチーム」、「リーダーシップチーム」、「オープンプラットフォーム」17 という 3 つのレベルのリーダーシップがある。各アクショントラックは、マルチステークホルダー・ダイアログを実施し、そこから「ゲームを変えるような模範的かつ体系的な解決策」と「重要な考察のレビュー」を作成する責任を負っている18。スターターディスカッションペーパーは各アクショントラックごとに作成され、サミットのウェブサイトに掲載された（時には修正されたものもある）。各アクショントラックには、サミットのウェブサイト上に公開フォーラムがあり、今後のイベントの告知がなされているが、議長、副議長、支援国連機関以外の各トラック内のリーダーシップは公開されていない。
どのようにリーダーが集められ、どのようにアクショントラックが作られたのか、いくつかの懸念がある。UNFSS における意思決定プロセスは極めて非透過的であ り、重要な情報は公開されていない。例えば、科学グループの「専門家」 がどのように選ばれたかは、CFSの専門家ハイレベル パネル（HLPE）のために設定された公開招待とプロト コルとは全く対照的に、明確ではない。HLPE のメンバーとの重複はほとんどない。科学グループには、アグロエコロジーやグローバル・フード・ガバナンスなど、重要な専門知識が欠けているように思われる。このような専門性の欠如のためか、重要な概念に対するこれまでの解釈と不一致が見られる。たとえば、科学グループはフードシステムの概念に関する背景文書を発表したが、そこでは健康、生態系、およびエネルギーシステムを「隣接システム」として括弧書きしている（Braun et al.、2020）。これは、これらの構成要素をすべてフードシステムの一部として含めるアグロエコロジーの枠組みとの明確な乖離を示すものである。UNFSS のフードシステムの定義は、アクショントラック、ダイアログ、パブリックフォーラム、および参加のためのオプションの混乱した層によって生み出された問題をさらに強化するものである。さらに、サミットの予算は公開されていない。2020年8月の時点で、サミットの費用は2,000万ドル以上と見積もられています。どこから資金が出ているのか、どのようにお金が使われているのか、どちらも公開されていません。このような基本的な透明性がなければ、寄付金がどのようにサミットに影響を与えるために活用されているのか不明である。
個人や組織に対して、様々な形で「リーダー」として参加するよう招待が行われたが、その多くは、市民社会やその他の組織が自己組織化するための確立された方法を意図的に回避している。例えば、持続可能な食料システムに関する国際専門家パネル（IPES-Food）のメンバーに対して、「自然に配慮した解決策」に関するアクショントラックのリーダーとしての招待が、何の条件もなしに、わずか数時間以内に返答するよう要求されたことがある。招待された人は、パネルや事務局と相談する時間が必要だと答え、結局、招待を受けられないと判断した。しかし、なぜIPES-Foodの共同コーディネーターに相談しなかったのか、また、主催者は、どのような作業が必要なのか、なぜその人の参加が不可欠なのかを明確にしないまま招待したのか（共同コーディネーターの1人は、その後、このアクショントラックのサブテーマを共同でリードすることに同意している）。CSMはサミットに参加しないことを選択しましたが、多くの市民社会組織（CSMの一部も含む）が様々なAction Trackに参加しています。実際、非政府組織の代表者は、ほとんどのアクション・トラックの議長または副議長を務めています。市民社会は民間セクターと同様に多様であり、多くの組織がサミットへの参加によって開かれる機会は、いかなるリスクも上回ると判断しているのです。
招待状が市民社会の関与のために確立されたフォーラムやメカニズムを迂回したように、UNFSSの枠組みは、食糧システムの枠組みや解決への道筋に関するこれまでの国際的な作業の多くを無視している。アクショントラックは、それ自体は価値ある目標であるが、より体系的な解決策を見出すために不可欠な過去の国際的合意を無視している。昨年、HLPEは「食料安全保障と栄養」を発表しました。その中で、食料システムを変革するための潜在的な政策の方向性を示すロードマップが示されています（HLPE, 2020）。さらに、2018年に総会で可決された「農民および農村で働くその他の人々の権利に関する宣言」や、2014年に女性差別撤廃委員会が出した農村女性の権利を精緻化した「一般勧告34」など、多数の国連機関が権利ベースの枠組みを通じてグローバルな食糧ガバナンスを導く枠組みを策定しています。こうした権利に基づくアプローチは、UNFSSの多くの文書で目立って欠落しています。食料と栄養に対する権利は、最初のアクショントラックの付随するディスカッションスターターペーパーで「市民社会キャンペーン」19として簡単に言及されていますが、その主要な目的や枠組みではありません。アグロエコロジーは、FAOとCFSのハイレベル専門家パネルによる重要な取り組みにもかかわらず、「自然に配慮した生産」に関するアクショントラックの説明にも、その改訂版Discussion Starter Paper20にもほとんど登場しない。ディスカッションペーパーでは、アグロエコロジーは生産における「効率」の例として言及されているが、HLPEだけでなく、食糧主権を求めて闘う人々の運動や市民社会組織にとって、その利点は生産をより効率的にすることをはるかに超える（そして目標としての「効率」は日常的に産業食糧システムに関連している）（HLPE、2019）。
既存の制度や枠組みを回避したUNFSSは、CSMが2009年の改革以来必死に守ってきたグローバルフードガバナンスの主席としてのCFSの立場を弱めるために作られたと結論付けている。過去数年間、いくつかの強力な政府が、政策決定プロセスを遅らせたり、CFSの作業プログラムを減らしたりして、CFSを積極的に弱めようとし、その後、CFSの動きが遅いと批判してきたのである。より最近では、これらの政府は、UNFSS を見越して、最近の CFS 会合で COVID-19 パンデミックに実質的に対処することを拒みました。しかし、UNFSSは、効果的なCFSを阻む根本的な障害を克服できる兆しはなく、むしろ、障害を悪化させるだろう（下記の利益相反の項を参照）。多くの人々は、CFS が UNFSS の組織機関であるべき だと考えているが、CFS は回避されただけでなく、CFS 議長である Thanawat Tiensin を 100 人以上の自称「チャンピオン」の一人として含めるというかなり侮辱的な当初の方法で、そのリーダーシップは無視されたままであった。UNFSSの主催者が彼を諮問委員会に招いたのは、CSMがサミットについて公に懸念を表明した後であった。CFSとFAOはともにパンデミックに対応し、「食料システム」に関する会議を開催するのに適した立場にあるが、FAOは他の国連機関より目立つ存在ではない。UNFSSの国連タスクフォースは、国連環境計画事務局長のインガー・アンデルセンが議長を務めている。
全体的に見ると、UNFSSの構成とそのリーダーシップの採用は、主催者でさえ主張する説明責任と透明性 の基本的な基準を満たすことができなかった。その代わりに、指導者、専門家、参加者は、すでに存在する制度を知らず、緑の革命の枠組みを通じた食糧システムの再構築に従順であるか、多国間ガバナンスを損なうマルチステークホルダー・パートナーシップの歴史と危険性に無知な組織から選ばれてきた。おそらく最も問題なのは、リーダーとして選ばれた人々の多くが、食糧システムの最前線にいる有権者に対して説明責任を負っていないことである。
包括性とサミットのマルチステークホルダー・モデル
食糧不安の影響を最も受ける人々による「有意義な参加」の可能性は、UNFSS の拡散した不透明な設計によっ て、空洞化した。UNFSSは、トップダウンの閉鎖的な意思決定（例：科学グループ、諮問委員会、統合チームの結成）と、参加を希望するすべての人に単にドアを開くこと（例：「チャンピオン」グループの結成）という不可解な組み合わせを示している。特使はUNFSSを「人々のサミット」と表現しているが、一貫して権利を侵害され、フードシステムによって十分なサービスを受けていない最前線のフードシステム関係者の声を中心に据える必要性は認識されていない。人権に基づくアプローチで要求されるように、これらの構成員に優先順位をつけなければ、最も強力で十分な資金を持つ参加者が必然的に優位に立つことになる。
参加の曖昧さと説明責任の欠如は、UNFSS の "ダイアログ "に最も端的に表れている。ダイアログは、サミットへの一般参加者の主な参加形態である。ダイアログは、「誰もが有意義にサミットに参加できる機会」21 として開催されている。ウェブサイトによれば、ダイアログは政府（「加盟国ダイアログ」）、特使（「グローバル・ダイアログ」）、あるいは誰でも（「独立ダイアログ」）開始することが可能である。ダイアログは精巧に設計されているが（サミットのウェブサイトにある44ページの「参考マニュアル」を含む）、ダイアログが生み出す膨大なインプットがどのようにフィルタリングされ、コンパイルされるか、またサミットの活動やその結果にどのように影響するかについてはウェブサイト上に記載されていない。さらに、すべてのダイアログは「招待制」であり、米国で最初に開催されたダイアログには、10年以上にわたってCSMの公式小地域構成員としてフードシステムに取り組んできたCSM-North Americaのメンバーは招かれていない22。これらの「ダイアログ」が、サミットの結果に影響を与えようとする人々の運動の努力を拡散させるためのものであるかどうかはともかく、彼らのインプットが最終的な成果に確実に組み込まれるように説明責任を果たすことができず、人々の運動の参加を共用してしまう重大な機会を作り出しているのである。
UNFSSのウェブサイトは、一種の対話のような役割も果たしています。このウェブサイトは、"世界の食料システムを変革するための節目となるイベントに向けた1年間のグローバルな対話の一環として、公開でグローバルな会話を促すコミュニティプラットフォーム "と説明されているのです。ウェブサイトは、掲示板やフィード、圧倒的な数のドキュメントなど、ソーシャルメディアのプラットフォームのような雰囲気を持っています。写真や短いビデオも埋め込まれており、"We Are All Connected "などのキャプションが付けられています。ウェブサイトでは、次のような形で参加を呼びかけています。
1.すべてのコミュニティのディスカッションに参加するためにサインアップする。
2.コミュニティに参加する、進行中のディスカッションに応答する、またはコミュニティを立ち上げる。
3.3. メンバーとつながり、ネットワークとコミュニティを拡大する。
4.4. リンク、ビデオ、写真を共有し、どのコミュニティでもあなたのストーリーを語ることができます。
オンライン掲示板、仮想ダイアログ、その他のUNFSSイベントなど、さまざまな参加形態がサミットの成果にどのように寄与しているかは不明である。たとえば、「イベント」タブには、WEFのダボスフォーラムやオックスフォード・リアル・ファーミング会議（「有機農業や再生農業を含む英国のアグロエコロジー農業運動の非公式集会で、実践的農民や栽培者と科学者や経済学者、活動家や政策立案者が集まる」23）など、まったく異質な場も含まれている。つまり、このウェブサイトは、フードシステム・ガバナンスに触れるあらゆるイベントを吸収し、それらをUNFSSの一部として描き出しているように見えるのである。
これらの問題は、UNFSSにおける包括性が主にマルチステークホルダー主義というパラダイムを通じて解釈されていることに起因する。このパラダイムは、企業部門から公共部門に輸入されたガバナンスの形態である（Pigman, 2007）。マルチステークホルダー主義は、ある問題から影響を受けるすべての人々を、想像上の平等な競争の場で政策決定過程に組み入れようとするものである。WEFは "the Great Reset "の一環として、マルチステークホルダー主義を通じて多国間グローバル・ガバナンスを再構築することを積極的に求めている。グレート・リセットとは、数十年にわたる新自由主義の結果として増殖した経済的不平等に反対するために（右派・左派の）大衆運動が動員されているときに、WEFが世界の政策決定に対する支配力を再び確立しようとするものである。WEFのウェブサイトに掲載された論文によれば、次のように指摘されている。
システム」に対する信頼の欠如は、近年、市民と指導者の間で、多国間組織を含む「コントロールを取り戻す」という概念が浸透していることを意味する。このような展開がもたらす危険は、地政学的な制度や多国間主義そのものに対する懐疑が、今日の世界が直面する経済、環境、技術上の主要なリスクを適切に管理する国際社会の能力を低下させる恐れがあることである24。
WEFにとって、マルチステークホルダー主義とは、自由貿易協定と開かれた市場を維持しつつ、環境悪化や民衆の抵抗によるリスクを低減するための戦略的アプローチである。マルチステークホルダー・プラットフォームの推進は、規制管理を損なうことなく、企業を統治システムの中に組み入れることを目指す、ステークホルダー資本主義のより広いビジョンの一部である（Schwab, 2021）。
こうしたプロセスでは力の不平等が説明されないため、マルチステークホルダー主義は、包括性を装って既存の力構造を再生産するのに役立つガバナンス様式であると批判されてきた。CFS専門家ハイレベル・パネルの最近の報告書は、マルチステークホルダー・プラットフォームの成功には、力の差への対処が不可欠であると警告している。報告書の中で、HLPE は次のように明言している。
MSPsが既存の力の非対称性を再生産し、より強力なアクターの立場を強化する危険性がある。FSN（食料安全保障と栄養）の分野におけるMSPの課題のひとつは、こうした力の非対称性を認識し、対処することである。包括性、透明性、アカウンタビリティは、この課題に取り組むための鍵である。食糧不安と栄養不良の影響を直接受ける、最も周縁化された脆弱なグループの完全かつ効果的な参加は、弱い立場のパートナーが、発言し、意見を聞き、決定に影響を与える権利と能力を有していれば、確保されることになる。そのためには、物理的な会議も含め、議論に参加するための時間と資源、そして情報、専門知識、コミュニケーションスキルが必要です（HLPE, 2018, p.16）。
マルチステークホルダー・プラットフォームは、政府の明確な責任を弱め、政治参加を、明確な参加ルールを欠き、従来の政治的代表の手段を破壊し、説明責任のメカニズムを消し去ったモデルに置き換えます。
マルチステークホルダー・プラットフォームが食糧および農業イニシアティブの文脈で非対称性に対処することに一貫して失敗したことから、多くの学者が、強者の利益を促進する以上のことを行う能力に懐疑的になっている（Muller, 2011; Cheyns and Riisgaard, 2014; McKeon, 2017; Gleckman, 2018）。
マルチステークホルダー・イニシアティブ・インテグリティ研究所は最近、10年間の調査から報告書を発表し、マルチステークホルダー・イニシアティブは「企業にその虐待に対する責任を取らせる、権利者を人権侵害から守る、生存者や被害者に救済へのアクセスを提供するための有効な手段ではない。」（MSI Integrity, 2020, p.4 ）ことを決定的にした。同様に、HLPEは、マルチステークホルダー・プロセスの有効性を示す証拠はほとんどないと指摘している。
科学者やその他のアクターは、FSNの資金調達と改善のための適切な制度的メカニズムとしてのMSPの潜在的な利点と限界、パフォーマンス、そして関連性にさえ疑問を投げかけている。彼らはまた、MSPが十分な食料を得る権利の実現に効果的に貢献するための条件にも疑問を呈している（HLPE, 2018, p.13）。
マルチステークホルダー主義に関する研究は、マルチステークホルダー・イニシアティブが効果的でないことだけでなく、合意されたフレームがない場合、イニシアティブは必ず失敗することを何度も示している（Fung and Wright, 2003; Gray, 2004）。このことは、UNFSS の場合にも当てはまる。サミットが解決しようとする問題はいったい何なのか、そして、それはどのように役立つのだろうか。
マルチステークホルダー・アプローチの採用は、サミットの規範的基盤に疑問を投げかけている。先に述べたように、これまでのサミットは、国連の多国間機関を通じて開催されてきた。加盟国が主体で、市民社会は "パラレル・サミット "として参加してきた。これは、国連が国際公法という規範的な枠組みで運営されていることを反映している。この枠組みでは、国家が主要なアクターであり、人権に関する義務の担い手である。UNFSSにおいてマルチステークホルダー主義が採用されたことで、人権が主要な規範的枠組みであり続けるかどうかは未解決の問題である。このような懸念は、食糧の権利に関する特別報告者である Michael Fakhri 氏からカリバタ博士に対して繰り返し提起されている25 。彼がアクショントラックに関するレビューの最近の分析で指摘したように、アクショントラック4だけが中核的な枠組みとして食糧の権利を強調しており、アクショントラックのうち3つは食糧の権利に全く触れていない26。さらに、CFS、国際労働機関、ジュネーブの人権機関など、国連の権利に基づく機関は、サミットのリーダーシップにあまり参加していない。このことは、食品労働者、農民、農民、先住民など、一貫した権利侵害に苦しむ食品システムアクターが、UNFSSに非常に乏しいことを説明する一助となるかもしれない。
サミットを人権に立脚させることは、最も周縁化され た弱者の有意義な参加を確保するための枠組みとして、 非常に重要である。2004年の「国家食料安全保障の文脈における適切な食料を得る権利の漸進的実現を支援するための自主ガイドライン」では、食料と栄養の安全保障に取り組む政策決定プロセスを導くためのいくつかの手続き原則が記述されています。一般的に PANTHER の枠組みとして知られるこれらの原則には、 参加、説明責任、無差別、透明性、人間の尊厳、エンパワーメント、 法の支配が含まれる27 。この権利ベースのアプローチは、食糧不安の影響を最も受ける人々が有意義に参加できるだけでなく、政府がこれらの権利に対して説明責任を果たす必要があることを強調している。このことは、サミットの成果にとって重要な意味を持つ。サミットは、食糧システムの変革を促進するために、利害関係者のためのガイドラインを含む自発的な非交渉の政治文書を作成することを目的としているが、特別報告者マイケル・ファクリが指摘するように、「人権に頼ることなく...。「人権に頼らなければ......この文書は願望にとどまり、実用的ではないだろう」。
UNFSSにおける利益相反と企業の影響力
UNFSSのマルチステークホルダーデザインに加え、利益相反に対する保護措置の不備は、サミットにおける企業の影響力をさらに高める危険性があります。利益相反とは、公平な判断と意思決定を損なう危険性のある受託者義務や忠実義務による金銭的、非金銭的な利害やコミットメントを意味します。利益相反は「意思決定プロセスを歪め、不適切な結果を生み出し、その結果、公的機関と市場の両方の機能を損なう」（Peters, 2012, p.3）。株主の利益を最大化することを義務づけられている企業や、農業食品システムの投入物や製品の売上を増やすことにその存続を依存している企業は、UNFSSにおいて利害の対立があります。なぜなら、民間の金銭的利害が、食糧安全保障と栄養という公共の利害に取って代わることは決して許されるべきでないからです。このような利益相反は、科学や医学の研究や出版物において日常的に開示されなければならず、食糧システムに関する作業においても同様に義務付けられるべきである。
マルチステークホルダー・イニシアティブが、利益相反のリスクを管理するのではなく、多様な利益と包括性を促進するように設計されていることが、重要な問題である。しかし、商業的利害の支配を防ぐことに失敗すると、国連が公的正当性のために依存している独立性、公平性、誠実性という国連自身の価値を損なう危険性がある。
AGRAの現会長を特使に任命することで、国連はAGRAの市場主導、技術主導のアプローチを支持することを示しただけでなく、アフリカ大陸で発展した企業と慈善家の同盟を世界規模で再定義することを招いたのである。AGRAは、「市場主導型技術導入」というモデルを通じて、アフリカの食糧システムの商業化・産業化を明確に目指している。このアプローチは、主に政府出資の農業投入財補助金制度を通じて、農家に緑の革命の技術を導入するインセン ティブを与えるものである（Toenniessen et al.、2008）。AGRAは、主にハイブリッド種子や合成肥料などの「緑の革命」技術の導入を促進するため、5億ドル以上の補助金を提供してきた。AGRAは「2020年までに3000万世帯の農家の収量と所得を2倍にする」と約束したが、最近の独立評価では、AGRAは目的を達成できなかっただけでなく、AGRAが活動する国々で飢餓が30％増加していることが分かった（Wise, 2020, 2021）。こうした失敗にもかかわらず、AGRAの主要ドナーであるビル＆メリンダ・ゲイツ財団によって、「緑の革命」は推進され続けているのである。
AGRAとつながりのある多くの人々が参加し、WEFに所属する慈善資本家やアグリビジネスを通じて資金を提供することは、企業と公的意思決定の間の回転ドアを継続的に開くことを意味する。
WEFの「食の未来イニシアチブ」担当のショーン・デ・クリーンは、以前AGRAの副会長と世界最大の肥料会社ヤラのグローバル・イニシアティブ、戦略、事業開発担当副会長を務めていた。しかし、WEFのパートナーシップは、国連が最近展開した複数の企業パートナーシップのひとつに過ぎません。
2019年10月、グテーレスは、持続可能な開発のための資金提供を誓った30社のグループ「持続可能な開発のためのグローバル投資家（GISD）」も立ち上げました。さらに最近では、2020年にFAOのク・ドンユ事務局長がクロップライフ・インターナショナルと協力協定を締結し、大きな懸念を抱かせた。多国間の国際機関と世界の大企業を代表する組織との間で結ばれたこれらの協定は、慈善家と多国籍企業が世界的なパンデミックを利用して、"グレートリセット "を制度化することを示唆しています。
AGRAが特使とUNFSSのスタッフを通じて中心的な役割を担っていることも、食糧システムのガバナンスに対するゲイツ財団の影響力をさらに拡大する態勢を整えている。世界最大の民間財団である［ビル・ゲイツは米国最大の農地所有者でもある（オキーフ、2021）］ゲイツ財団の社会変革へのアプローチは、経済格差や環境悪化の原因となっているのとまったく同じ企業や国々を豊かにするのに役立つからだ（McGoey、2015；Schwab、2020）。ゲイツは、社会問題や環境問題の解決策として民間主導の技術革新を推進するために世界規模で大規模な資金を提供し、公的補助金や知的財産権保護を通じてこのアプローチを奨励する政策変更を推進しています。また、北半球の企業は、地球規模の問題を利益を得るためのチャンスと捉えるべきであると明言している。
ゲイツの最新の提唱分野である気候変動に関する著書の中で、彼は次のように説明している。
豊かな国々は、革新的な気候ソリューションの開発に最も適しています。彼らは、政府資金、研究大学、国立研究所、そして世界中から才能を集める新興企業を持っているので、彼らが道を切り開く必要があります。エネルギーの大躍進を遂げ、それが世界規模で機能し、かつ手頃な価格であることを示す者は誰でも、新興国において多くの喜んでくれる顧客を見つけるだろう（Gates, 2021, p.35-36）。
ゲイツのプロジェクトは、まさに利益相反を象徴している。しかし、彼はマルチステークホルダー主義というイメージで、財団が活動する各分野のグローバル・ガバナンスをうまく再編成している。
UNFSS 以外に、このアプローチの最も新しい例は、ゲイツが支援する世界保健機関（WHO）の COVAX 施設である。COVAXは、公平なワクチン調達と配布のための資源をプールするために開発されました。COVAXは、ワクチンナショナリズムの結果、公平な分配ができないだけでなく、世界の最貧国に対抗して製薬企業の特許権を擁護し、市民社会の参加を歓迎していない（Amnesty International, 2020; Patnaik, 2020）。同様に、ゲイツが国際農業研究協議会（CGAIR）の支配権を簒奪しようとしたことは、北のドナーの支配権を制度化したものと断じられている28。Seitz and Martens（2017）は、ビル＆メリンダ・ゲイツ財団が舵取りをするマルチステークホルダー・パートナーシップを通じて、政府間機関や多国間機関から支配力を奪おうとする取り組みを "フィランソロラテラリズム "と表現している。
国連は企業や慈善事業家を受け入れた結果、企業の影響力が忍び寄る事態に直面しています。20年以上にわたって、アナリストたちは「ブルーウォッシング」、すなわち公益の名の下に多国籍企業の評判を高めるために国連のイメージやブランドを利用すること、特に国連グローバルコンパクトや持続可能な開発目標との関係で警告してきた（Bruno and Karliner, 2002; Utting and Zammit, 2008; Berliner and Prakash, 2015）。Seitz and Martens（2017）は、国連と提携（＝財政的貢献）することで多国籍企業が得られるメリットを明確に説明したユネスコの宣伝用パンフレットを指摘している。その説明によると、寄付者は
評判の高い国際ブランドや権威ある国連機関と関連付けることで、強力なイメージ伝達の恩恵を受けることができます。
国際舞台でより高い知名度を獲得できる
ユネスコの広範かつ多様な官民ネットワークへのアクセスが可能
ユネスコが中立的かつマルチステークホルダーブローカーとして機能する。
社会的責任を現実のものにする
優れた企業市民活動を通じてブランドロイヤリティを強化する（UNESCO, 2015）。
パンフレットにあるように、国連機関は、かつて国連が民主的（一国一票）な政府間機関として認められていた正統性を利用して、企業を誘致していたのである。
この例で新しいのは、国連機関がマルチステークホルダー・イニシアティブを通じて国連の意思決定に直接参加する可能性も宣伝していたことである。このことは、上述のように企業の支配に関する懸念を引き起こすが、特に企業と政府間および国連のパートナーシップが、マルチステークホルダー主義を通じて民間イニシアティブにライセンスを拡張する上で支配力を緩和してきたという点では、企業にとって有利である。このことは、21世紀の後半10年間の早い時期に行われた2つの重要な事業に例証されている。2012年、G8、アフリカ連合、アフリカ開発のための新パートナーシップ（NEPAD）、アフリカの9つの政府、および100以上の民間企業によるパートナーシップとして、「食料安全保障と栄養のための新同盟（NAFSN）」が結成された。この新しいマルチステークホルダー型の官民イニシアティブは、参加国政府の土地・食糧政策を見直し、国を超えた「農業成長回廊」を推進するもので、大規模産業農業のための土地を囲い込み、小規模生産者を企業のバリューチェーンに組み込んで主に輸出向けの食糧を生産させるというものでした。この構想は、開発産業の主導権を更新し、イギリスのキャメロン首相が主張したように、「民間部門の力を解き放つ」ことを目的としていた〔Paul and Steinbrecher, 2013; Quoted in Duncan (2015), p.233〕。その後、フランスは、関係する生産者の農業生活を損なうという理由で、このプロジェクトから撤退した。
翌年、国連気候スマート農業グローバルアライアンス（GACSA）が結成され、14の政府と32の団体（コカコーラ、デュポン、ダウ、モンサント、ウォルマート、タイソンフーズ、ユニリーバなどの食品企業を含む）が、2030年までに5億の農家がCSAを実践できるようにすることを目指している29。このようなベンチャーは、2006 年に G8、世界銀行、IFAD、アフリカ開発銀行が確立したモデルを踏襲しており、アフリカ諸国が公共インフラに出資することを奨励して、ゲイツ財団がアフリカ緑の革命同盟（AGRA）のために慈善資本主義を展開できるようにするものであった。この官民パートナーシップ（PPP）モデルは、現在UNFSSで進行中の食糧ガバナンスのイニシアティブに浸透しており、WEFは自らを官民協力のためのグローバルプラットフォームと表現し30 、企業は公共の信頼に応えていると表現している。COVID危機の初期に、FAO事務局長のク・ドーニュは共同声明の中で、各国政府に「いかなる貿易関連措置も（世界の）食料サプライチェーンを混乱させないようにする」よう特に警告した31。この差し止め命令は、結局のところ、この食糧サプライチェーンを支配する多国籍企業の利益につながるものであり、パンデミック時に健康な食糧を提供する上でグローバル企業よりもはるかに回復力があった地元や地域の食糧システムおよび地域市場の利益にはつながらないものである。
企業は、国連とのパートナーシップをビジネスにとって有益なものと考えていることを公にしている。ある企業幹部はこう言っている。
SDGs（持続可能な開発目標）はビジネスへの贈り物であり、SDGsで定義されたニーズへの提供による経済的報酬は非常に大きいからです。ビジネスと持続可能な開発委員会によると、SDGsにソリューションを提供することによる潜在的な経済的報酬は、毎年少なくとも12兆ドルの市場機会に相当し、2030年までに最大で3億8000万人の新規雇用を生み出す可能性があります（Pedersen、2018、p.23）。
こうしたパートナーシップは、企業がアジェンダを設定できるだけでなく、公的な正統性を失っていると感じている企業にとって「価値への道」として機能します（Schramade, 2017）。パートナーシップとマルチステークホルダー・ガバナンスを追求することで、シュワブは「民間企業を社会の受託者として」32 位置づけることを目指しており、それは公共の利益を上書きし、置き換えることを意味する。
上記の段落で明らかなように、UNFSSには実際および潜在的な利益相反が蔓延しており、それらは開示されることもなく、問題であると認識すらされていない。
つまり、不健康な食生活を助長する食品を推進し、生産者の生活を破壊する行為に従事し、人権を侵害し、CEOに過剰な報酬を与え、食糧システムに著しい不公平を生み出す責任を負う企業が、まさにUNFSSで重要な役割を担っているのである。
彼らは自分たちのやり方の間違いに気づき、より良い方向に進むために広く意見を求めていると考えるべきなのだろうか。あるいは、大企業の参加なくして食料システムの大きな変革はありえないという考えなのだろうか。しかし、どのような条件で参加するのでしょうか？また、権利保有者に対する最終的な説明責任はどのように確保されるのだろうか。私たちは、鶏小屋に招き入れられたキツネを見ているのでしょうか、それとも変革への真の関心でしょうか？
結 論
食糧主権を求める民衆運動と市民社会組織は、UNFSS の成果とこれまでの行動が一体となっ ていることを危惧している。
(1) AGRA や WEF が推進するような技術に沿うような食糧システム変革のシナリオを描くこと
(2) 食糧安全保障に関する問題の議論と交渉のための第一のフォーラムとしての CFS の役割を縮小すること
(3) 食糧安全保障の主要責任を負う国連機関としての FAO の役割を奪うこと
(4) 「民主的参加」「包括性」とは何かについて混乱を生じ、これらをマルチステークホルダー主義に同列に並 べること。
(5) 最前線にいる生産者や労働者の声を排除し、すでに疎外されている人々を意味のある参加からさらに遠ざける。
(6) 人権侵害や環境衛生の悪化に対する説明責任を弱める。
(7) COVID-19 の大流行や迫り来る気候の緊急事態がグローバルなサプライチェーンに依存する危険性を予兆しているのに、貿易と小農のグローバル市場への「経済統合」に基づく単一のグローバル食料システムによって持続的食料安全保障が確保できるという幻想が支持され る。
これらの結果はいずれも、市民社会が苦労して勝ち取った成果を覆す可能性があるため、危険です。
我々の分析によれば、CFSの市民社会および先住民族メカニズム、ラ・ビア・カンペシナ、そして食料主権国際計画委員会と連携する運動は、UNFSSに関する懸念において十分に正当化されます。
サミットに関連する形成、構造、募集、非透明性、包括性、規範的根拠、利益相反に関する私たちが上に挙げた批判は、多くの善意ある人々を、価値あるものの達成に役立つことを期待して、参加に同意させるものである。これらの人々が費やすであろう時間と資源は計り知れず、UNFSS は疑わしい目的のための膨大な時間消費であるとの批判を招きかねない。
CFSはすでに設置されている。それは、透明性のあるメカニズムを通じて、食糧システムにおけるすべての利害関係者に声を提供するものである。完璧というには程遠いものの、公的なグローバル食料ガバナンスを担う国連の重要なフォーラムとしての歴史的進化から、権利に基づく公的な食料安全保障ガバナンスの、より説明責任のある枠組みを提供しています。この危機的状況において、より大きな支援が必要です。
食糧システムの変革が緊急に必要であること、そしてそれが公共の利益よりも農産業の「誤った解決策」と彼ら自身の進歩にコミットしている特定の既得権者によって妨げられていることに疑問の余地はない。サミットに費やされる時間とお金は、CFS を強化すること、そこで重要な交渉を頓挫させた利益相反を分析し対処すること、食料主権のような下からの声と解決を求め強化すること、SDGs を含む食料システムに関する公的機関や組織を民主化し、すべての人に役立つものにすること、つまり飢餓撲滅に必要となるグローバル食料公社 のビジョンを強化することに使われるべきと私たちは主張する。私たちは、市民社会が恐れている結果が実現しないことを示すために、UNFSSに挑戦することができます。しかし、これまでの批判に対する反応の欠如と、市民社会が誠実に参加できるような条件について議論しようとしない姿勢は、心強いものではありません。より重要な課題は、CFSのメンバー国に対して、人権と食糧システムの公的ガバナンスに対する変わらぬコミットメントを示すことである。もしこの課題に取り組むことができなければ、2021年に持続可能で公平な食糧システムに向けた真の前進を遂げる可能性は低いように思われます。
著者による寄稿
記載されたすべての著者は、この作品に実質的、直接的、知的な貢献をし、その出版を承認しています。
利益相反について
著者らは、本研究が利益相反の可能性があると解釈される商業的または金銭的関係がない状態で実施されたことを宣言する。
謝 辞
本論文は、世界食料安全保障委員会の市民社会・先住民族メカニズムにおける草の根の声を広 く引用している。
各執筆者は、CFS の改革以来、程度の差こそあれ、CSM と積極的な対話とパートナーシップを築いてきた。著者らは、本論文の作成にあたり、CSMのグローバル・フード・ガバナンス作業部会と、Stefano Prato、Shalmali Guttal、Nora McKeon、Sofia MonsalveらUNFSSリエゾングループから、重要な洞察と示唆を受けたことに感謝の意を表する。また、2名の査読者をはじめ、コメントとご指導をいただいた方々にも感謝の意を表します。
脚 注
1.^Available online at: http://www.fao.org/3/ca9692en/online/ca9692en.html#chapter-executive_summary (accessed January 29, 2020).
2.本稿では、CFSの市民社会・先住民族メカニズム（CSM）を構成する農民生産者・労働者運動と進歩的NGOを指して「市民社会」という用語を使用する。CSMのUNFSS連絡会は、2021年2月のCFS議長への書簡だけでなく、UNFSSへの回答公募を通じて、UNFSSに対する明確な批判を練りに練っている。しかし、市民社会は異質であり、国際土地連合やスケーリングアップ栄養運動など、異なるアジェンダを持つ多くの新しい組織がフードシステムサミットに参加している。参照：http://www.csm4cfs.org/14024/（2020年3月5日アクセス）。また、国際農民運動であるLa Vía Campesinaは、UNFSSに対する別の批判を発表している：https://viacampesina.org/en/wp-content/uploads/sites/2/2020/12/LVC-Position_EN_UN-Food-Summit_2020_LowRes3.pdf（2020年3月5日アクセス）。我々は、UNFSSの分析において、これらの批評を参考にした。
3. ^危機的な時期に自由市場勢力がその力を利用して進歩的な変化を先取りすることを指す: https://www.vice.com/en_us/article/5dmqyk/naomi-klein-interview-on-coronavirus-and-disaster-capitalism-shock-doctrine (accessed March 5, 2021)。
4.^Available online at: https://www.weforum.org/agenda/2019/12/why-we-need-the-davos-manifesto-for-better-kind-of-capitalism/ (accessed March 5, 2021).
5. http://www.fao.org/cfs (accessed January 26, 2020).
6. https://viacampesina.org/en/civil-society-declaration-of-the-terra-preta-forum/ (accessed January 29, 2020)にて入手可能。
7. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/5991 (accessed January 17, 2021).
8. https://www.globalagriculture.org/transformation-of-our-food-systems.html (accessed January 29, 2020).
9.^「世界の食料の80%は、正式なバリューチェーンや小売ネットワークではなく、地域に根ざした市場を通じて消費する人々に届いている」（McKeon, 2018, p. 2）。
10.^Agricultural Outlook Speech 2020 年 2 月 6 日。https://www.realclearworld.com/articles/2020/08/05/the_un_should_learn_that_ideology_wont_stop_a_plague_of_locusts_501134.html (accessed January 29, 2020)も参照。
11.^Available online at: https://www.un.org/sg/en/content/sg/personnel-appointments/2019-12-16/ms-agnes-kalibata-of-rwanda-special-envoy-for-2021-food-systems-summit (accessed January 29, 2020).
12. https://foodtank.com/news/2020/03/2021-food-systems-summit-started-on-wrong-foot-it-could-still-be-transformational/ (accessed March 5, 2021).
13.^Available online at: http://www.csm4cfs.org/wp-content/uploads/2020/03/EN_CSO-Letter-to-UNSG-on-UN-food-systems-summit.pdf (accessed March 5, 2021)。
14. https://www.un.org/en/food-systems-summit/champions-network (accessed January 29, 2021).
15. 利用可能なオンラインサイト： https://www.un.org/en/food-systems-summit/pressroom (accessed January 29, 2021)。
16. 利用可能なオンラインサイト： https://www.un.org/en/food-systems-summit/action-tracks (2021年1月17日アクセス).
17.^Available online at: https://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2020/09/leading-experts-chosen-to-drive-five-priority-areas-for-un-food-systems-summit/ (accessed February 28, 2021).
18.^2021年フードシステムサミット加盟国へのブリーフィング。2020 年 9 月 4 日 [On file with authors].
19.^Available online at: https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/unfss-at1-discussion_starter-dec2020.pdf, p. 10 (accessed January 17, 2021).
20. オンラインでは、https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/unfss-at3-discussion_starter-dec2020.pdf (accessed January 17, 2021)。
21. https://www.un.org/en/food-systems-summit/food-systems-dialogues (accessed January 29, 2020).
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24. 利用可能なオンラインサイト： https://www.weforum.org/agenda/2019/07/multi-stakeholder-risk-resiliency-climate-change-trade/ (accessed January 29, 2020).
25.^食料への権利に関する国連特別報告者アグネス・カリバタ博士からのレター。2020 年 6 月 26 日。著者らとファイル中。
26.^Letter from the UN Special Rapporteur on the Right to Food to Dr. Agnes Kalibata.2021 年 1 月 13 日。筆者らとファイル中。
27.^参照。FAO.2009."Conducting A Right to Food Assessment." http://www.fao.org/3/a-i0550e.pdf (accessed January 13, 2021).
28.^2020年7月21日付のIPES-Foodの公開書簡を参照： http://www.ipes-food.org/pages/OneGGIAR (accessed March 2, 2021).
29.^Available online at: http://sdg.iisd.org/news/global-alliance-for-climate-smart-agriculture-launched/ (accessed January 29, 2020).
30.^Available online at: http://www3.weforum.org/docs/WEF_Institutional_Brochure_2016.pdf (accessed January 29, 2020).
31.利用可能なオンラインサイト： https://www.dailysabah.com/world/world-to-face-food-crisis-if-coronavirus-pandemic-not-managed-properly-un-wto/news (accessed January 29, 2020).
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