国連のオープンガバメントのワークショップに参加してみた
2022年1月10，11日に国連のGlobal E-Participation Workshop “The Strategic and Policy Imperative of E-Participation for National Sustainable Development”というオープンガバメント（e-Participation）に関するイベントが行われたので日本の取り組みを紹介しました。
e-Participationって何？
e-Participationは、国民参加型行政をネットワークを使って行う取り組みで、日本でオープンガバメントといわれている取り組みと同じようなものです。
全体を図で示すと以下のようになります。
電子政府と、オープンデータを含む行政のオープン化、国民参加、だれ一人取り残さない包括的な活動を合わせた活動で、ネット等を使った情報公開、対話、意思決定により構成されます。
詳細は以下の活動に分類されます。左の列の政治活動の領域と右の黄色の2つの列の行政活動の領域があります。
所謂オープンガバメントといわれる活動は主に行政が行う右2列の活動になります。
このように国連は精力的にオープンガバメントに関する活動をしています。また、オープンガバメントを推進する団体は国連の他にも2011年に設立されたOGP（Open Government Partnership）という国際団体があります。OGPはオープンガバメント全般を取り組みの対象にしていますが、特に民主主義に力を入れており、政府の腐敗防止も重要なテーマとしています。（日本は、重点テーマである民主主義や腐敗防止の議論よりも社会課題解決に重点を置いているためOGPに参加していません）
世界の中での日本の立ち位置は？
世界の中での日本の立ち位置は、「不思議な存在」です。国連の電子政府調査の一環で行われるEPI（e-Participation Index）では日本は4位から5位と非常に高い評価を受けています。
しかし、E-participation: a quick overview of recent qualitative trends, UN DESA, 2020で各国のオープンガバメントの状況を調べているのですが、日本は上位の国にもかかわらず調査の対象になっていません。オープンガバメントに関して国際的に情報発信をしていないので、EPIでは常に上位であるけれど、何をやっているかわからない不思議な国になっています。
EPIの調査は、各国が調査票に対して該当するサイトなどを回答し、そこをその言葉が分かる人が調べるという方法で行われます。そのため、国内向けに取り組みを行っているとそれなりの評価がされるわけです。
オープンガバメントは市民活動が重要であるため、政府を対象としたEPIの調査だけではオープンガバメントが進んでいるのかどうかよくわからないという指摘もあります。
国内でオープンガバメントの実感はあるかな
日本では民間からの意見を取り入れるため審議会等を行っていますが、「資料説明ばかりで、意見交換の時間がほとんどない」、「お抱え学者で会議をしているのではないか」という意見をよく聞きます。また、メディアからは政府の情報公開は不足していると批判されています。
そうした中で、オープンガバメントが世界第4位とか5位といわれても、「国民へのオープン化？」「国民との意見交換と政策議論？」とピンとこないと思います。
しかし、国内のオープンガバメントの取り組みは10年以上前から地道に取り組まれています。
2008年にオープンガバメントを本格的に検討開始し、2009年には政策対話のサービスやオープンデータの取り組みが開始しました。当初は、直接市民との対話することや協働をすることは従来の政策手法と違い、行政機関内でなかなか理解は得られませんでした。メディアも、我々メディアが国民の意見を代弁しているという意識が強く、ネット民の意見なんて偏っていると正面から取り合ってくれませんでした。
それが、2011年の東日本大震災で大きく流れが変わります。データをオープンにした取り組みや、CivicTechをはじめ市民との間で多くの協働プロジェクトが生まれました。これにより、オープンガバメントの取り組みが脚光を浴びました。そしてIT戦略本部の電子行政分科会が2011年8月に「電子行政推進に関する基本方針」の中でオープンガバメントを大きく取り上げました。それを受けオープンガバメントの取り組みが検討されましたが、市民との対話や協働にはまだ壁があり、2012年7月にまとめた方針では「電子行政オープンデータ戦略」とオープンデータに範囲を狭めた方針としています。
このように範囲を絞っているし、2011年に設立されたOGPにも参加しないし、日本のオープンガバメントは世界に後れを取ったのではと指摘する人もいますが、それは違っています。日本のオープンガバメントは経済産業省がリードして始まりましたが、世界各国がオープンガバメント戦略次々と発表した2011-2012年当時、オープンガバメントチーム全体が震災対策を行っていました。CivicTechチームと共同作業をし、復興支援制度データベースを作るなど、日本はオープンガバメントをいきなり現場に導入するフェーズに移行していました。そこでは様々な成果を出しており、日本のオープンガバメントは世界と違うステップを踏みつつも内容的には最先端を走っていました。
その後は、取り組みやすいオープンデータを中心にオープンガバメントが推進されました。また、CivicTechの活動はその後も継続的に行われています。
オープンガバメントに取り組むには、行政側の担当者がその意義を感じて自分で推進しようという熱量が求められます。そして、行政では2年程度で定期的な人事異動がありますが、次に引き継いでいくということも必要になります。ここが難しく、政策策定の対話型サイトを年1回程度実施するだけで下火になってしまいました。
このように地道には進めているのですが、メディアでは行政情報の公開の課題を盛んに取り上げますし、多くの人はオープンさが足りないと感じているのではないでしょうか。
オープン化は行政への信頼にも直結する取り組みであり、改めてオープンガバメントを見つめなおしてみる必要があるかもしれません。
世界はオープンガバメントの再整理を進めている
国連がレポートを出しただけでなく、世界ではオープンガバメントが始まって10年の節目を迎えたことによりその取り組みの評価を行っています。その中では、多様化した社会ニーズに対応するには、市民と協働の政策形成や協働開発などのオープンガバメントの手法が有効であるという共通理解ができてきています。
どの国でもオープンデータ（透明化）から始め、参加、協働という流れで展開してきた国が多いです。そのためオープンデータ（透明化）に関しては理解が深まり、オープンガバメントのイニシアチブというより、行政活動の一環として当たり前のものとして定着してきています。検討は、参加や協働を通じた政策形成や開発をいかに強化するかということにフォーカスが当たってきています。
そう考えると、国連がオープンガバメントではなくe-Participationと表現するのは、正確に取り組みを表しているとも言えます。そこで2022年1月10，11日にGlobal E-Participation Workshop “The Strategic and Policy Imperative of E-Participation for National Sustainable Development”が行なわれました。
ワークショップの情報共有セッションでは、これまでのオープンガバメントはサプライサイドからの取り組みであり、今後はディマンドサイドからの検討を強化するべきではないかという問題提起が行われています。また、各国の発表では、国民の参加者数を如何に増やしていくのか、参加者のダイバーシティをどうするのか等の課題について議論が行われました。
さらに、新型コロナ感染症の影響も議論され、対面の取り組みがしにくくなったというデメリットを指摘する半面、ネットで様々な場所から参加できるようになったとのポジティブな面も指摘されています。
日本からの報告は、国民との対話型サイトであるアイデアボックスの取り組みやCivicTechとの協働を報告するとともに、ダイバーシティの向上が必要との課題を提起しています。
ワークショップの各国の取り組みを聞くと、各国ともオープンガバメントの取り組みレベルが上がってきているようです。さらに現在、国連のチームではe-Participationのプレイブックを作成中であり、e-Participationのトレーニングコースも作っているところです。
国内での取り組み
前述のように日本ではオープンデータを中心に推進が行われてきました。そうした中で、デジタル庁を設立するにあたり、対話型サイトであるアイデアボックスが行われました。
そのような議論をしながら作った「デジタル社会に向けた10原則」では、第一の原則を「オープン化、透明化」としています。そして、noteを使ったり各種SNSを使い情報発信するとともに、対話型のイベントとしてmeet-upを行うなど、オープンガバメントに向けた取り組みが徐々に再起動しています。
もう少し詳細に、国連の「Construction of political discourse」「Policy-making」「Public service delivery」の活動分類に従い、国内の取り組みを見てみましょう。
Construction of political discourse
政治の領域での国内の取り組みは、各政党、候補者は、Webサイト、SNSを活用しており情報発信や分析を行うなど、国際的にみても同等レベルの活動をしています。
（ネット投票はこの分類に入っていますが、これは政治活動というよりも選挙制度の話であり、次の「Policy-making」で検討される内容と考えられます。）
以下が政治の領域での取り組み項目です。
Political parties’ website, social media
Voting advice applications
Parties platforms
Candidates’ website, social media
E-voting and m-voting
Agenda setting (e.g. eparties, collaborative electoral platforms)
Policy-making
日本は、前述のように、オープンデータにフォーカスして重点的に推進して来ました。さらに、政策評価の観点からEBPM（Evidence-Based Policy-Making）が盛んに検討されています。
一方、市民参加型政策形成は試行的に取り組みが行われるものの体系的な推進は行われてきていません。
国連の活動分類に合わせて整理をしてみましょう。
Provision of information on laws, regulations, strategies, budgets, administrative processes, etc.
政策に関する個々の情報の公開はされています。一方、それらを見つけやすくする工夫や可視化の工夫が不十分で、情報が見つからないという指摘がよくされています。
行政プロセスの公開、つまりどのように政策が検討されてきたのかの過程の公開は、会議資料や議事録が公開されています。また、一部ではblogなどを活用し検討経緯の公開が行われています。
Ideation forums
インターネット上の国民との政策対話は、政府や自治体の一部で不定期に行われています。最近ではデジタル庁のアイデアボックス（※）や加古川市の市民参加型合意形成プロセスが行われています。（※デジタル庁のアイデアボックスは初期は対話型で行われていましたが、2022年10月以降のアイデアボックスは掲示板型になっています。）
Parliamentary inquiries
議会からの問い合わせについては、従前からきちんと行われています。
Consultations on draft policies (incl. feedback from govt.)
政策形成に関する国民との意見交換はパブリックコメントが実施されています。一方、最終段階で意見を聞くことが多く、意見の反映が十分ではないとの指摘があります。
政策形成への国民参加に関しては、データ戦略でアイデアボックスを使った議論が行われています。有識者の会議とネット対話を組み合わせることで、ドラフトの案に意見を受け付ける取り組みもしています。海外では最先端の取り組みとしてgithubを使ったドラフティングをしているところもありますが、国内ではデジタル化の検討などにgithubを活用し始めたところで、政策形成への活用まではできていません。
E-voting and m-voting (e.g. for part. budgeting, referendum)
投票は本人確認の問題などがあるので難易度が高い取り組みです。また、制度面から整理する必要があります。一部自治体で住民意見反映のための試行がされています。
Citizens’ initiatives E-petitions
オンラインで請願を行う仕組みは日本の政府ではありません。アイデアボックスに投票機能があることから、ニーズはそこから収集しています。
Public service delivery
行政サービスの提供でも、オープンに取り組みを進めることが重要です。マーケティングの領域にも近いですが、ここもオープンガバメントの一部といわれています。
国連の分類に従い各活動を見ていきましょう。
Information on public services
公共サービスに関する情報の提供は、各サービスの担当部局に依存しています。そのため、サービスの存在自体が利用者に伝わっていないという課題がよく指摘されます。
行政サービスを検索しやすくするための仕組みとしてサービスカタログの導入、Webサイトの改善、データベースの整備などが進められています。先進的な国で、府省のサイトをなくして政府全体でサイトを統合する等、行政サービスを国民に伝えやすくする取り組みが行われていますが、これらも参考に情報提供の在り方が検討されています。
Open Government Data
オープンデータは、カタログを提供したり、推奨するデータのモデルを示したり、各地を支援するオープンデータ伝道師を任命するなど、総合的に取り組みを進めています。
Customer feedback
利用者からのフィードバックはアンケートを行うことが多いです。フォームの利用も増え効率的に行われています。大規模な意見収集では、テキストマイニングを使うなど分析の高度化を図るものもあります。
Consultations on services
アンケートに加えてサービス利用者関係者にヒアリングを行う場合があります。
Participatory planning (e.g. urban)
参加型のサービス企画は、都市計画等の一部のサービスで導入されています。CivicTechコミュニティと協力したサービス企画も増えてきています。
Co-production (e.g. crowdsourced disaster maps)
コロナ対策の取り組みなど、CivicTechとの共同作成作業が増えてきています。政策の推進とアジャイル型開発がリアルタイムに連携する新しい課題解決モデルとして注目されています。
Co-creation (e.g. innovation competitions, hackatons)
課題を起点とした新しいサービスの検討の取り組みが、全国レベル、地域レベルで行われています。国や自治体が主催で行うものや、Code for JapanのSocial Hack Day等のCivicTech団体が主催するイベントがあります。
Policy-making & Public service delivery
Participatory budgeting
参加型予算形成は、国内ではふるさと納税が行われています。誰でも好きな地方に、場合によっては政策を選んで地方税を納税することができます。政策ではなく返礼を目的に利用する人がいることも確かですが、納税者の意思により予算を移行させるできる１つの方法です。海外では、予算への意見収集等、Participatory budgetingへの注目が集まっています。
ここまで整理してきたように、国内ではオープンガバメントに関する取り組みはそれぞれの分野で適宜行われていますが、体系的には整備されてきませんでした。
まずは、日本の10年以上にわたる取り組みをきちんと総括し、体系立てて推進する枠組みを作ることが必要ではないでしょうか。
オープンガバメント推進に向けた取り組みのポイント
オープンガバメントを世界中で推進してきて課題も明確になってきています。そこで、これまでの取り組みの経験から得られた打破すべきポイントを整理していきましょう。
目的の共通理解と信頼感の醸成
オープンガバメントは政策担当者と国民との協働プロセスであり、社会的合意形成のプロセスでもあります。何のためにオープンガバメントを進めるのかということを政策担当者全体が共通理解を持つ必要があります。
より良い政策を作るのを目指すのはもちろんのこと、政策担当者と関係者との間で対話などを通じてTrustを醸成していくことが重要です。
また政策検討プロセスを一緒に考えていくことも重要です。様々な情報をオープンにすることも重要ですが、さらに、どのように検討して政策ができたのかのプロセスをオープンにしていくことが行政に対するTrustの醸成につながっていくのではないでしょうか。
このようなオープンガバメントの理解を広く行政機関全体に広げていく必要があります。
批判や炎上リスクへの危惧の解消
情報は公開すると必ず批判が出ます。誰でも自分の案や意見に対する批判はあまり聞きたくないと思いますが、行政の取り組みは多様な人に影響するため批判も様々な視点から出てきます。単なる文句もあれば建設的な提案もありますが、これらを謙虚に聞く必要があります。自分の説明が分かりにくくて伝わらなかったのではないのか、誤解を招く説明ではなかったのか、そういう観点で冷静に見ていくことが必要です。
また、対話型サイトをすれば炎上リスクは当然あります。しかし、誠意を持って対応していくことである程度の炎上は防ぐことができます。また、期間を限定して議論することやサイトの工夫で炎上を防ぐこともできます。
このような行政側のリスク回避の方法の事例を整理することが重要です。さらに継続的に行うことにより、オープンガバメントを円滑に運用できる経験者を増やし、引き継いでいくことが重要になります。
業務量増加への危惧の解消
オープンガバメントの推進は、議論の場の設定から、休日のイベント対応、対話サイトへの対応など、業務を増やしたり、時には勤務時間外の対応を必要とします。そこは、交代で担当するなど工夫をする必要があります。
一方、業務量の増加というのは視点を変える必要があります。自分が推進している政策に利用者の声を反映するのは当然のことであり、こういったオープンガバメントの仕組みを使うことで、多くの意見を収集し、今までできなかった政策検討の高度化が図れると前向きに考えていくことが重要ではないでしょうか。
マインドセットの変更
行政官の中には利用者の意見を聞くのは衆愚政治であると考える人もいます。しかし、「みんなの意見」は案外正しいに書かれているように、正しい方法で意見を集めることで有意な意見を集めることが可能になります。
また、オープンガバメントを推進するときには「お互いを尊重する（リスペクトする）」ことが重要といわれています。
コミュニケーションを深めるためにイベントやディスカッションの中に入ってみんなで一緒に考えていくことが重要ではないでしょうか。対面イベントに参加すると、ネット議論の見え方もより身近に変わってきます。
行政内の理解の促進とトレーニング
まずは行政内でオープンガバメントは何かということの啓発をすることが重要です。行政にはまだまだ「オープン」にすることへの抵抗感を持つ人がたくさんいます。単に面倒だと考える人、オープンにすることで自分の情報優位性が失われると感じる人、オープンにすることで外から指摘されるのではないかと思う人等、理由は様々ですが、時間をかけて理解を深めていくことが重要です。
行政側の参加者を増やし、かつ、トラブルを防止し的確に対応するための啓発やトレーニングが重要です。また、結果の活用方法もトレーニングする必要があります。
政策は人気投票ではないので、投票数ではなく、政策の重要性、そのインパクトなどを考える必要があります。1人の意見であっても光る意見が投稿されることもあります。これら意見の山から重要なものを見つけ出して政策化していくのが政策担当者の重要なスキルです。このような情報分析技術もトレーニングしていく必要があります。
参加者の増加、多様化
対話型や協働型のサービスをするときには多様性や参加者の数は重要な要素ですが、オープンガバメントへの参加者はまだまだ少ないです。これは、各国ともに悩んでいます。
参加者にとっては、行政と一緒に課題解決が図れたという成果が重要なインセンティブになります。。そのため、意見や活動が実現できたと実感できる可視化や報告などの仕組みが重要になります。成果に結びつくことが分かれば、時間はかかっても参加者は増えていくと考えられます。
しかし、すぐに結果を出せる意見はそんなに多くなく、解決にも時間がかかる意見も数多くあります。結果を中長期にトレースしていく仕組みも考えていく必要があります。
実際に、アイデアボックスやアイデアソンでの声は、参加者の方の知らないところで実現の役に立っています。各省と政策の検討をする際に、「このような声が国民から数多く寄せられています」と政策背景の裏付けとして使われています。直接的な意見の反映でなくても、政策担当者が様々な意見をポケットに入れておくことで、多様な視点からの検討を進めることができます。このように間接的な見えない効果が出ていることもきちんと広報していくことも重要だと思います。
オープンガバメントをもっと進めたいですね
もともと、オープンガバメント政策は、日本のように全体的に基礎教育ができていて各種専門家が多くいる国に向いている政策です。参加者の英知を結集することができるからです。
社会の変化が速い中では、役所の机の前で考えるのではなく、現場に飛び込んでオープンに議論を進めていくことが求められています。オフィスではみんな現場に出て意見に耳を傾けろと掛け声はかかるものの、その時間をなかなかとることができないでいます。一方、youtube、note、sns等の活用できるツールはたくさんあります。
一歩踏み出すことが重要だと思うのでムーブメントを再度盛り上げていきたいなと思っています。
そのためには、やはり全体像の再整理ですね、継続的に取り組みが進められる仕組みや文化を作っていきたいものです。
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