水野忠邦は欧米列強の勢力に怯えながら、財政再建を主軸とした天保の改革を宣言、しかし幕府は内憂外患の課題を抱えていた。慣れ親しんだ習慣を改めるのは難しく(内憂)、アヘン戦争による清国の敗北(外患)によって改革実現は暗礁に乗り上げていた。財源もなく防備計画を進めるのは不可能であった。