武蔵野市住民投票条例についての一考察
今回の武蔵野市による住民投票制度導入をめぐっては、武蔵野市民の間はもちろん、全国の皆さんからも懸念の声が寄せられています。
結論から申し上げれば、松下市長は、ずいぶん乱暴な条例を、しかも粗雑なプロセスで成立させようとしているといわざるを得ず、市長には、いったん原案を撤回して改めて「市民参加」の条例策定プロセスをやり直すことを強く勧告したいと思います。
１．外国籍住民に「無条件」 で住民投票資格を付与するのは乱暴ではないか
（ここでいう「無条件」とは、特段の要件を設けずに日本人同様に認めるという意味です。）
今回、武蔵野市長から提案のあった「住民投票制度」には、大要つぎの3点が問題であると考えます。
① 3か月以上市内に住む外国籍住民にも、日本国民と同様、「特段の要件」を設けずに、投票権を認めていること。
② 「常設型」の住民投票であることにより、既定の署名数（住民投票有権者総数の1/4）を満たせば、かりに市の権限を超えるようなテーマでも住民投票に付すことができること（『武蔵野市住民投票条例（仮称）素案』7頁）。
③ 住民投票は、憲法や地方自治法に則って投票結果に法的拘束力のない「諮問型」ではあるものの、市長や市議会は投票結果を尊重する義務を負い、「実質的な拘束力が生まれる」（武蔵野市自治基本条例逐条解説）と解されていること。
上記③を素直に解釈すれば、住民投票に参加する資格（すなわち「住民投票権」）は、住民投票の結果が「法的効果」として市長や市議会による地方自治の二元代表制を中心とする政治的意思決定プロセスに実質的な影響を及ぼすことから、広い意味での「参政権」（広義の参政権）であると考えられます。
しかも、上記②で確認したように、署名要件さえ満たせば、住民投票の対象となる「市政に関する重要事項」（武蔵野市自治基本条例19条2項）には、市の権限に属さない事項（たとえば、安全保障や警察権限に関わる事項＝筆者注）であっても含まれることになります。
したがって、国の政策に関するような事項にまで影響を及ぼしかねない、このような広義の参政権ともいうべき住民投票権を、上記①のように外国籍住民に「特段の要件」も設けずに認めることについては、慎重の上にも慎重に判断すべきではないかと考えます。
住民投票は、地方自治における首長と地方議会の二元代表制を補完する制度として、これまでに全国78の自治体で導入されてきました。全国に約１７００の自治体がありますから、ごく限られたものであることがわかります。そのうち、住民投票権を日本国民のみならず外国籍住民にも認めたのは43自治体で、さらに少数となります。しかも、今回の武蔵野市と同様、「特段の要件」も設けずに外国籍住民に投票権を付与している自治体は、たったの2市（大阪府豊中市、神奈川県逗子市）しかありません。
すなわち、大半の自治体が外国人住民へ投票権を付与するにあたっては、必ず「何らかの要件」を付しています。そのような中で、今回、武蔵野市が「特段の要件」も設けず外国籍住民に住民投票権を付与するという極めて異例の決断をしたことから、武蔵野市民のみならず全国的に注目を集めることとなりました。
では、一体何が問題なのでしょうか。
最大のポイントは、「我が国の統治機構の不可欠の要素」（平成7年の最高裁判決）である地方自治体の意思決定に外国籍住民が参画することをめぐる憲法上の問題と、そのことがもたらす実態上の問題をどう考えるかです。
そのような観点から、まず、憲法に関する論点を整理しておきたいと思います。
２．憲法上の論点整理
周知のとおり、日本国憲法の三大原理の一つである国民主権原理に基づいて、憲法15条1項では、国や地方を問わず、参政権（公務員の選定罷免権）は国民固有の権利として日本国籍を有する日本国民に保障されています。国民固有の権利ですから、外国籍住民には保障されません。理由は簡単です。参政権という国家の舵取りを担う責任は、その国家と運命を共にする意思を持った国民のみに存する（帰るべき母国が他にある外国人ではない）、というコモンセンスにほかなりません。これが、日本国憲法の大原則であり、世界の常識でもあります。
ただし、外国人の参政権については、最高裁や高裁の判例によれば、一定の基準の下で「例外」も認められる余地があるとも考えられています。それは、つぎのような参政権の類型によって異なります。まず、「国家」公務員の選定・罷免権については、例外なく日本国籍を有する日本国民のみに保障されます。一方、地方自治に関わる「地方」公務員の選定・罷免権については、外国籍住民にも付与することが憲法上禁じられているとは解されず、「一定の基準」に基づいて立法裁量に委ねられる余地があるとされます（参照、平成7年の最高裁判決(※)） 。以上のような、国と地方の公務員の選定・罷免権を「狭義の参政権」と呼びます。
(※)この最高裁判決をめぐっては、外国人参政権は憲法上保障されない旨の結論部分には判例拘束力はあるが、外国人地方参政権が立法で許容される旨の傍論部分は判例拘束力がないとの有力説があることにも注意を要します。
他方、地方自治に基づく住民投票権はどう考えるべきでしょうか。住民投票は、上述の通り二元代表制を補完する制度とされますが、その投票結果について法的に拘束力があるか否かに拘わらず、首長や地方議会が「結果を尊重するべき」ことが定められていることから、首長や地方議会がその結果を無視して政治行政を進めていくことは事実上不可能です。その点は、武蔵野市が作成した自治基本条例の逐条解説にも明記されているように、住民投票の結果には「実質的な拘束力が生まれるもの」なのです。すなわち、住民投票の結果は、当然の法的効果として、（狭義の参政権によって日本国籍を持った住民によって選出された）市長や市議会が担っている武蔵野市の政治的意思決定プロセスに影響を与えることは明らかです。
このように、武蔵野市が導入しようとしている住民投票は、法的効果としては、外国籍住民も日本国民と同じ条件で地方政治に参画することを可能にすることから、まさしく「広義の参政権」と呼ぶことができると考えます。
このような「広義の参政権」を外国籍住民にも認める場合には、狭義の参政権に準じた慎重な対応が求められるというのが、以下に示す通り、過去の最高裁や高裁判決に明らかな法理なのです。
すなわち、その広義の参政権である住民投票権を外国籍住民にも認めるか否かについては、平成7年の最高裁判決の基本的論理を踏襲した平成14年の名古屋高裁判決が参考になります。すなわち、住民投票権を認められなかった在日韓国人が提起した訴訟における名古屋高裁判決では、地方自治に基づく住民投票権を外国籍住民に認めるか否かは、「一定の基準」に基づいて自治体の立法裁量（つまり、条例の制定）に委ねられる余地があるとしました。
そこで問題となるのが、「一定の基準」とはどういうものか、です。
その「一定の基準」について、外国籍住民の地方参政権について判断した平成7年の最高裁判決も、同じく地方の住民投票権について判断した平成14年の名古屋高裁判決も、まったく同じ文言、すなわち「我が国に在留する外国人であって、永住者等その居住する区域の地方自治体と特段に緊密な関係を持つに至ったと認められる者」と判示しました。
これが、外国籍住民の参政権について判断する際の唯一の物差しとなります。
その意味するところは何でしょうか。
それは、判例に示された「永住者」（名古屋高裁判決では、さらに絞って「特別永住者」）など、今後も日本に住み続ける意思を明確に持った外国人ということに他なりません。
考えてみれば、それは至極当然のことで、我が国において参政権の根拠となる国民主権の原則に対する「例外」を認めるわけですから、外国籍住民の誰もが日本国民と同じように投票権を付与されるというわけにはいきません。その背後には、「権利行使には相応の責任が伴う」という基本的な考え方があるのです。住民投票権という広義の参政権を行使する上で最低限問われるべきは、その投票行動に伴う責任、すなわち、その居住区域に対する帰属意識や当事者意識などです。端的に言えば、その地域に今後とも住み続ける意思があるか否か（永住性）ということです。この点を、判例では、国民固有の権利である狭義の参政権と住民自治に基づく広義の参政権のバランスを考慮して、「居住する区域の地方自治体と特段に緊密な関係を持つに至ったと認められる者」という基準を示したのです。
したがって、上述のように、これまで住民投票制度を導入した地方自治体78のうち、外国籍住民にも投票資格を付与した自治体は43ありますが、2市（大阪府豊中市、神奈川県逗子市）を除くすべての自治体で、投票資格について一定の要件を付しているのです。たとえば、特別永住者、永住者、あるいは在留資格取得から3年を超える定住者といった要件です。この「3年を超える」には一定の合理性があります。すなわち、出入国管理法に基づき定住外国人の在留資格は3年経てば更新しなければならず、在留資格を更新した人には日本に定住する意思があるとの判断から投票権を与えてもいい、とする川崎市や岸和田市の判断には一定の合理性が認められるのではないかと考えます。
この点は、諸外国でもほぼ同様です。たとえば、欧州では、マーストリヒ条約に基づく「EUモデル」としてEU加盟国が相互に参政権を認め合う「互恵型」を特例として、北欧諸国を含む大半の国が、永住資格または一定期間の合法的在留を要件として外国籍住民の住民投票資格を認めています。ちなみに、お隣の韓国では永住の在留資格を要件としています。
ちなみに、いずれの外国人も、当然のことながら、その国籍を持つ母国で参政権が認められてます。これが、権利行使には相応の責任が伴うという法治国家における大原則なのです。したがって、広義の参政権を外国籍住民にも「例外的に」認める際には、「一定の基準」に基づく「一定の要件」が課されるというのが、洋の東西を問わず世界の常識なのです。
以上のような考察に基づいて、今回武蔵野市から市議会に提出された「武蔵野市住民投票条例」の内容は適切なものといえるでしょうか。
答えは否です。
最大の問題は、住民投票の投票資格者を「年齢満18歳以上の日本国籍を有する者」（条例素案）または「武蔵野市の住民基本台帳に3か月記録されている定住外国人」（条例素案に基づき筆者が要約）としている点です。すなわち、18歳以上であれば、外国籍住民でも何らの要件も設けずに日本国民同様に3か月住んだだけで、広義の参政権である「住民投票を提起する権利」も「投票する権利」も行使できる、というのは、憲法の国民主権原理および過去の最高裁判例等に照らして、極めて異例の内容だと言わざるを得ません。
この点に関し、武蔵野市の松下市長は、住民投票には法的拘束力はなく、公務員の選定罷免権としての参政権とは全く異なるものであるから、むしろその住民投票の提案権や投票権を同じ住民である外国人に付与しないことに「明確な合理性は認められない」と述べています。
「参政権」の考え方については、松下市長にも、上述の考察で筆者がるる述べてきた広義・狭義の参政権の意味、住民投票結果の法的効果、憲法規範や判例などに対して真摯に向き合って再考されることを願うばかりです。そして、広義の参政権を外国籍住民に「特段の要件」も設けず日本国民と同様に付与しようとする松下市長こそ、なぜそのような異例の制度を導入しようとしているかについて説得力ある合理性の説明をする必要があるのではないかと考えます。
なぜなら、繰り返しになりますが、憲法の国民主権原理に基づく過去の判例が示しているように、また、他の自治体や世界各国の先例が示しているように、広義の参政権である住民投票権を外国籍住民に認めるにあたっては、あくまで原則に対する例外として、「居住する区域の地方自治体と特段に緊密な関係を持つに至ったと認められる者」という一定の基準を満たす一定の要件（たとえば、永住権や一定期間の合法的在留資格など）が課されてしかるべきなのです。これを大胆に緩和しようとするのですから、なぜ緩和する必要があるのかについて、むしろ松下市長こそ「明確な合理性」の説明責任を果たすべきなのです。
３．市政運営をめぐる実態上の問題
また、憲法上の疑義に加えて、実態上の問題も考えておかねばなりません。全国から寄せられる多くの懸念の声は、住民投票制度の悪用の可能性に集中しています。それは、無条件で外国籍住民に住民投票の提案権と投票権を認めれば、住民投票の争点設定から投票結果にまで（我が国への永住意思を示さない、すなわち居住自治体への帰属意識も当事者意識も希薄な）外国人が実質的に影響を与える可能性が排除できないことへの不安や懸念が広がっているのです。それは、国境離島や基地や原発などを抱える自治体を想起すれば、容易に理解できると思います。
しかも、このような異例の制度を強引に導入することによって、松下市長が目指しているとされる「多様性を認め合う支え合いのまちづくり」とは真逆の、住民間に深刻な分断を招く可能性も否定できません。実際、市役所の周囲では右翼団体の街宣カーやその「カウンター」と称する人々の間で小競り合いが生じたり、筆者が参加した「住民投票制度の是非を考える青空集会」においても賛否をめぐり怒号が飛び交う状況も見られました。
したがって、住民投票制度を導入する地方自治体には、このような悪用リスクに耐えられるような制度設計が求められるのです。そして、その際の基準が「居住する区域の地方自治体との特段に緊密な関係」であり、現実的な要件として「特別永住者」「永住者」「在留資格3年を超えた定住者」などに限定することが、これまで住民投票権を外国籍住民に認めてきた自治体によって選択されてきたのです。敢えて私見を述べれば、外国籍住民のうち「特別永住者」については、過去の経緯等に鑑み居住する地域社会との「特段に緊密な関係」が認められ、かつ、これ以上増加する可能性もないことから、住民投票権を付与することを検討してもいいのではないかと考えます。
ところで、松下市長が強調する多様性を重視した街づくりが条例制定の真の目的（換言すれば、この条例を必要とする立法事実）だとして、外国籍住民に広義の参政権としての住民投票権を認めることが、果たして唯一の現実解なのか、という素朴な疑問を禁じえません。
たとえば、自治基本条例の制定に向けて検討を行った「武蔵野市自治基本条例に関する懇談会」の議論でも、専門家から、「以前アメリカにおいて、直接請求にて少数者を差別するような法律や条例、少数者の権利を侵害するような条例や州法が制定されたことがある。少数者の権利を守るという観点からいうと、住民投票は非常に危ない制度であるため、慎重に検討する必要がある」といった意見が出されていたことにも、注意を喚起しておきたいと思います。
筆者は、市長が目指す「多様性を認め合う支え合いのまちづくり」を外国籍住民との共生につなげるためには、多様なバックグラウンドを持った外国籍住民を大雑把に一絡げにして捉え、イエスかノーかで答えさせる住民投票方式が適当であるかについて根本的な疑問を持っています。
そもそも外国人といっても多種多様で、ムスリム系の住民と欧米系の住民とでは明らかに生活する上でのニーズは異なるでしょうから、彼らの生活の質を向上させ、住民生活における多様性を実現するためには、外国籍住民の方々にアンケートなどを実施したり、外国人専用の相談窓口を設けるなどして、多様なニーズを丁寧に吸い上げて、きめ細かく行政サービスに反映させることの方がはるかに有効ではないかと考えます。したがって、武蔵野市が取り組むべきは、外国籍住民が「市民」として地域コミュニティに溶け込めるよう、言語や生活面の支援サービスを充実させることではないでしょうか。
以上、広義の参政権である住民投票権を外国籍住民にも認めることには、慎重の上にも慎重であるべきとの立場から考察してまいりましたが、百歩譲って外国籍住民にも何らかの要件の下に住民投票権を付与する制度の導入を容認したとしても、今回の武蔵野市の制度策定のプロセスは、甚だ粗雑で拙速に過ぎるといわざるを得ません。その意味で、かりに内容において賛意を示す方々の間でも、もう少し丁寧に進めるべきではないか、との意見が出始めていることに民主主義プロセスの重要性を改めて痛感します。
それでは、住民投票制度を策定するにあたり、武蔵野市は市民に対し判断の材料となる必要な事項を周知徹底し、かつ十分な説明責任を果たしているでしょうか。
これも、答えは否です。
以下、具体的に検証します。
４．住民投票条例策定プロセスがあまりに粗雑ではないか
まず、住民投票制度の導入を定めた自治基本条例の策定過程を簡単に振り返ります。同条例は、平成17年当時の市長がその制定を施政方針で掲げて以降、検討を進め、議会ともていねいに協議を行いました。平成28年11月からは、「武蔵野市自治基本条例（仮称）に関する懇談会」を設置し、懇談会での全22回の議論や、議会や市民との意見交換やパブリックコメントの募集などを経て、条例案を作成。令和元年第4回市議会定例会に「武蔵野市自治基本条例案」を議案として上程し、令和2年3月12日の本会議において全会一致で可決し、令和2年4月1日、「武蔵野市自治基本条例」が施行されました。このように、「自治体の憲法」ともいうべき自治基本条例は、10年以上の歳月をかけて制定されたのです。
それを受けて、武蔵野市は、住民投票条例の策定作業に着手し、令和2年12月、「住民投票条例（仮称）検討委員会」を庁内に設置しましたが、早くも3か月後の令和3年2月には「住民投票条例（仮称）骨子案」を公表。その後、3月に市民意見交換会、無作為抽出市民アンケートなどを実施し、8月には「住民投票条例（仮称）素案」を公表したのです。この間わずか8か月余り。自治基本条例の制定過程と比べても、さらに、外国籍住民にも無条件で住民投票権を付与するといった異例の制度を導入する案件にしては、余りに拙速なプロセスといわざるを得ません。
しかも、市民への周知をめぐる実態は、下記の通り、ごく少数による意見集約にとどまり、「市民参加」を掲げる市長の姿勢が貫かれているとはお世辞にも言えない状況です。
ちなみに、武蔵野市の人口は、現在約14万8000人です。
このように、市民への周知や意見聴取が適時適切に行われたとは言い難いのです。しかも、8月29日に行われた市民意見交換会は、「災害レベルで感染が猛威を振るう非常事態が続いている」「この週末も不要不急の外出は控える」よう武蔵野市から住民にメールが連日届いている状況で開催が強行され、意見交換会に市民が足を運ぶような環境ではありませんでした。そのため、参加者はわずか10人にとどまったのです。これで、「市民の意見は十分尊重しました」と市長に胸を張られても、ただただ困惑するばかりです。
また、市の広報『むさしの』（令和3年8月15日号）においても、外国人への投票資格の告知は扱いが小さく、市民の関心が高いと想定された項目としては充分な周知ではなかったのではないか、との指摘もあります。
さらに、10月に施行された市長選挙の『選挙公報』を見ても、松下市長候補の住民投票についての記載はきわめて抽象的で、選挙後にこれほど異例の制度導入を決意している候補者にしては、「争点隠し」、「だまし討ち」などという批判にさらされるのも理解できます。
ちなみに、今回の武蔵野市「住民投票条例」と同じように外国籍の住民にも住民投票資格を付与することを決めた川崎市の場合、下表のように市長への報告書提出まで、計11回の検討委員会、3カ所のフォーラムを開催し、周知方法や周知期間に最大限の配慮を示しています。
その結果、川崎市は、外国籍の住民のうち、特別永住者、永住者、および3年を超えて在留資格を持つ者に限定して住民投票資格を付与することとしました（平成20年6月24日施行）。
＊川崎市ホームページより
５．結論
以上、住民投票条例への武蔵野市民の反対の署名運動が行われている状況の中で、松下市長には、一旦、条例案を撤回し、あらためて住民投票制度を構築し直して、十分な時間をかけて市民参加に基づいた住民投票の方策を模索すべきことを強く求めたいと思います。