第２章 別離中の家族に対する政治的責任 「私はどうなるの？」両親離別後の家族への支援を見詰め直す
「私はどうなるの?」
両親別離後の家族への支援を見詰め直す
家族問題解決グループの報告書
(私法作業部会のサブグループ）
２０２０年１１月１２日
※この報告書がハーム・レポート発表半年後に公表されたことに留意して下さい
Ａ．政治的責任
53． 私たちの任務は、別離中の家族を支援するための早急な改善策を提案することですが、検討中に何度も出てきた問題があります。それは、別離中のカップルや家族に責任を持つ単一の政府部門がないことです。このことが、多くの家族が必要な支援を受けられない根本的な理由であると私たちは考えています。
54． 毎年、両親の別離によって影響を受ける子どもの数を正確に評価することは困難です。イギリスでは、扶養している子どものいる家族の約２％が毎年別離していると推定されています23。２０１７年には、１,４００万人の扶養児童が家族で暮らしていました24。子どもの数が各家庭に均等に分散していると仮定すると、イギリスでは毎年約２８万人の子どもが両親の離別を余儀なくされていることになります25。家族崩壊の影響を受けている若者の数に関しては乏しい公式統計しかありません。２０１４年の「子どもおよび家族法」によって導入された変更により、離婚する夫婦は、離婚手続きの一環として子どもに関する情報を提供する必要がなくなりました。
扶養している子どもがいる同棲カップルのうち、関係が破綻した人の数を把握するのはなかなか難しいのが現状です。
55． わかっていることは、次のとおりです。
・２０１３年に収集された、夫婦の間に子どもがいた場合の離婚件数に関する２０１２年のデータでは、離婚の約半数（４８％）が１６歳未満の子どもを連れていました26。この年に離婚した１６歳未満の子どもの親は９万４，８６４人でした27。仮に１組の夫婦の子どもの数（０．８３人）が昔から変わらないとすると、２０１８年に両親が離婚した１６歳未満の子どもの数は７５，４２２人となります28。
・２０１３～１４年には、１６歳以下の子どもの２９％が実の親の両方と暮らしていませんでした29。
・子どもが7歳になるまでに、子どもが生まれたときに結婚していた夫婦の１２％、同棲していた夫婦の３２％が別居期間を経験しています30。
・２０１４年に実施されたミレニアム・コホート研究の結果によると、１４歳までに３７％の子どもが父親と同じ世帯で暮らしていませんでした31。
56． イギリスは、家庭崩壊の問題、特に子どもへの影響についての取り組みが他の国に比べて遅れています。その数の多さと公共財へのコストにも拘らず、別離後の親と子のニーズを調整して監督することはできていません。司法省ＭｏＪは裁判を起こすことを考えている人々への情報提供、労働年金省ＤＷＰとそのパートナーはイングランド全土で低所得家庭の親同士の葛藤を減らすための活動、教育省DｆＥは家族のハブの設立（但し、別離家族に対する特別な任務はない）に取り掛かっています。また、カフカスには、裁判を起こす前に家族をサポートする活動を拡大することが求められています。私たちとしては、別離中の家族のニーズは公衆衛生的なアプローチに最も適していると主張する人々を支持します32。
57． ＤＷＰの「両親間葛藤低減」（ＲＰＣ）プログラムは、低所得世帯における人間関係の崩壊や未解決の感情的葛藤からの脱出に取り組み、子どものウェルビーイングを促進することを目的とした専用の政策です。このプログラムは、様々な外部プロバイダーや政府機関と提携しています。それらのウェブページから引用してみましょう。「政府は、全ての子どもが人生の最高のスタートを切ることを望んでいます。親の葛藤、そしてそれに起因する子どものアウトカムの低下は、政府の全省庁に影響を与える問題です」。
58． ＤＷＰのＲＰＣプログラムは貴重な仕事をしていますが、もっと多くのことが必要です。このプログラムは、予算が限られており、イングランドの低所得者層に焦点を当てているため、離別した家族のニーズに包括的に対応しているわけではありません。解決されない感情的な葛藤が引き起こす問題や子どもへのリスクは、社会全体に当てはまります。富裕層の子どもは、私財を投じた法的手続きによって葛藤が悪化するリスクがあります。
59． ウェールズ政府の子育て政策リーダーであるジュリア・レトンさんに、あるミーティングに参加していただきました。彼女は、ウェールズ政府の公式政策文書「ウェールズの子育て：取組みと支援に関するガイダンス」を紹介してくれました33。これには、ウェールズの２２の地方自治体がどのように子育て支援を行うべきかについての情報やガイダンスが含まれており、現在親が利用できるサービスの包括的なマッピングを提供しています。これは、ウェールズ政府の子ども家族局によって作成されており、まもなく更新される予定です。ＰｒＬＷＧの勧告である「別離家族支援アライアンス」（ＳＳＦＡ）34を受けて、ウェールズ政府はすでにウェールズにおけるＳＳＦＡのあり方について調査を依頼しています。
60． ウェストミンスターには、家族離散後の子どもや大人が裁判を起こす前に、彼らのための専門的なサービスを監督・監視する同等の部署はありません。「子どもと家族担当の国務次官」が大臣としての役割を担っていますが、その多くの責任には別居家族は含まれていません。別離している親の子どもは、政治的空隙に落ちてしまうのです。
61． 家族部部長のアンドリュー・マクファーレン卿は、別離中の両親が十分に協調的な子育てを実現するために、より良い方法を特定し、開発し、資金を提供するよう呼びかけています35が、これは長年にわたって行われてきた呼びかけです。２０１３年に家族部部長に提出された私法作業部会の報告書36でも、別離中の家族のために集中的なサービスを提供するよう、同様に強く求めています。
62． ２０１９年２月、政府は「問題を解決するために支援や指導を求める人のためのルートを提供する」ために、「より良い指針と支援サービスの結合」を検討する提案を発表しました37。これは心強いことですが、1年半経っても、どの政府部門がこれを主導するのか明確になっていません。
63． 私たちは、過去の多くの呼びかけに声を加えます。私たちは、政府が明確な政策目標を設定し、離別した家族のニーズをサポートするための資金を割り当てることを勧告します。長期的な公衆衛生上のアプローチの結果が出るまで、政府の全ての戦略をまとめ、首尾一貫した監督を行う家族の指導を必要としています。
Ｂ．国連こどもの権利条約（ＵＮＣＲＣ）
64． また、私たちは国連子どもの権利条約の第１２条にも留意しました。第１２条は「全ての児童が、自己に影響を及ぼす全ての事項について自由に自己の意見を表明する権利、及びその後、児童の年齢及び成熟度に応じて、これらの意見が正当に考慮される権利を有する」と規定しています。
65． ウェールズでは、政府の閣僚に対してＵＮＣＲＣを十分に尊重することを法的に義務付けており、その遵守を確保することが保健社会福祉大臣の責務となっています。イングランドでは、子どもの権利の影響評価が政府全体に導入されていますが、子どもの慈善団体38と子ども委員会39から、ＵＮＣＲＣを国内法に組み込む法案を導入するよう求める声はこれまで抵抗されてきました。２０１５年に政府が表明した見解は、既存の法律と政策は「条約を遵守するのに十分な効力を持っている」というものでした40。しかし、調査によれば、イングランドでは、ＵＮＣＲＣ第１２条の聴聞を受ける権利があるにも拘らず、メディエーション41などの法廷外の過程で若者の声は殆ど聴取されていません。
66． 子どもよりも親に焦点を当てた制度です。私たちは、別離後の家族のためのサービスの開発を検討する枠組みとして、子どもと若者のための第１２条に準じた支援サービス図（下図1）を採用しました。この図では、家庭崩壊を経験した子どもを４つのコホートに大別しています。家族問題解決グループの使命は、コホート１と２の、法廷外の子どもと家族向けサービスの改善を検討することです。家族が裁判を起こす前に適切な支援を受けることができれば、家庭裁判所の介入を求めるコホート３の人数に影響を与えることができます。
67． 現在、コホート1に属する多くの家族に対する国家戦略的アプローチは存在しません。中央政府も地方政府も、彼らに対して責任を負いません。現在短期的に、そして長期的に必要とされる変化のための基礎を築くために、今後のサービス開発に情報を提供する包括的な戦略と枠組みが必要とされています。
68. 地方レベルでも同じことが言え、地方自治体のサポートはコホート３と４に向けられています。コホート１および２の標準的な規定は存在しません。殆どの地方自治体はＵＮＣＲＣを採択していますが、問題は有効に働いていないことにあります。１９８９年児童法のスケジュール２に基づき、地方自治体が子どものニーズを満たす法律を制定していますが、これも一貫して実施する必要があります。
Ｃ．家族のハブ
69． 近年、家族のハブの全国ネットワークを通じて家族のニーズに応える可能性が高まっています。２０１６年７月、子どもに関する議員連盟（ＡＰＰＧ）は、「人生の可能性」アジェンダの一環として、児童館を家族のハブに増強することを政府が十分に検討すべきだと提言しました。ＡＰＰＧは、現場での支援と情報提供の両面で、法令、ボランティア、専門家による家族支援を行う「神経中枢」として機能する家族のハブを構想していました42。これは、イングランドの２０１９年の選挙におけるマニフェスト公約でした。しかし、ウェールズの家族のハブはイングランドと同じように運営されていません。ＤｆＥは、家族のハブの設定を担当しました。また、ＤＷＰからも資金が提供されており（「問題を抱えた家族」が自主的に）、司法省は、裁判所に頼る前の家族を支援するために、どのように利用できるかを検討しています。人間関係の支援を専門とする４つの慈善団体のコンソーシアムである「リレーションシップ・アライアンス」43は、「家族と人間関係のハブ」を設立して、人間関係のカウンセリングや、別離する親のためのメディエーションサービスを提供することを呼びかけています44。
70． 現在、約１５０のハブが活動し、地域のニーズに応えています。各ハブは、地域レベルでのパートナーシップを通じて、それぞれ異なる活動を行っています。家族センターを提供するという児童法45に基づく責任に従い地方自治体によって主導されているものもあれば、教会で開催されているもの、更にコンタクトセンターやコミュニティの会場で開催されているものもあります。家族のハブは、複合的な政策目標を達成するための機会ですが、単一のモデルはなく、まだ全ての地方自治体から委託されているわけではありません。家族のハブは、コミュニティ及び宗教的倫理に基づいた様々なモデルで運営されています。ＤＷＰ/司法省/ＤｆＥ/住宅・コミュニティ・地方自治省が、別離中の家族を支援するための家族のハブの役割について議論していることは励みになります。しかし、家族のハブは、別離前、別離中、別離後の家族のニーズを監督する単一の政府省庁の下で運営されれば、遥かに効果的になる可能性があります。家族のハブの潜在的な利用法については、以下の１６６～１６９節で詳しく述べています。
Ｄ．データ
71． 政治的な監督がなされていない結果、別離後の親と子に関する正確なデータが存在しません。法廷外の紛争解決方法に関する研究は、２０１４年にエクセター大学によって発表されました（家族司法への道を位置付ける）。これは、家族のための法廷前紛争解決の選択肢に関する権威ある調査であり、６，７００人の回答者から、プロセスの選択肢の認知度に関する調査データと、別居後の法廷外プロセスにおける個人の経験に関する豊富な質的データを提供しています46。しかし、別離中の家族の数が全体的に増加している状況47では、広範なデータ収集を行う必要があります。
72. 家事メディエーション評議会（ＦＭＣ）は、メディエーションがどの程度行われているかについてのデータの提供を求められており、２０１９年１２月に１２２人の回答者を対象とした自主的な調査を行ったところ、ＦＭＣが規定しているメディエーションの専門家について、以下のような統計が示唆されました。
・当事者双方がメディエーション情報および評価会議（ＭＩＡＭ）に出席した場合、メディエーションに移行したケースの割合は７３％であった。
・メディエーションの結果、全体または一部が合意に至ったケースは７３％であった。
・回答者が他のメディエイターの仕事量を代表していると仮定するなら、回答者が過去６ヶ月間に行ったメディエーションの数（２，１６１件）と、その中で子どもの問題を扱ったメディエーションの数を基にすると、登録されたメディエイターが年間に行うメディエーションの数は３７，０００件と推定されます。年間２７，７５０件のメディエーションには、子どもに関する話し合いが含まれていると推定されます。
・全案件の３分の１は、まだ家に住んでいる１０歳以上の子どもが関係しています。そのうち２６％のケースで子どもが相談を受けています。上記の評価に基づくと、年間３，２０６人の子どもがメディエーションで相談していることになります。
・調査に回答した人のうち、４９％が法律扶助契約を結んでいるサービスで働いており、４４％のケースでは当事者の一方または両方が公的資金を受けていました。これは、メディエーションの約２１．５％において、一方または両方の当事者が法律扶助を受ける資格があることを示唆しています。
73． 「道を位置付ける」は、プロセスの選択肢についての認識に関する調査データと、別離後に法廷外のプロセスに関与した個人の経験に関する質的データを提供し、「ＦＭＣ」調査は、現在のメディエーション統計に関する有用な指標が提供しています。しかし、別離後にどんな法廷外の手続きも行わず、裁判も行わなかった第１コホートの若者の親については、殆ど分かっていません。このコホートが、イギリスの２５０万の別離家族の大半を占めていることはわかっています。
74． 私たちは、ナフィールド家族司法観測所または同様の組織に、関係破綻後、裁判所への申請がなされる前の両親、特にどんな法廷外のプロセスにも関与しない親に関する様々な道筋を理解するためのプロジェクトを主導していただきたいと思います。このような親は通常どのような合意に達し、どのようにして合意に達するのか。どのような規範に基づいて合意がなされているのか。別居しても裁判に頼らない親から何を学ぶことができるか。どのような支援が効果的で、どのような段階で有効なのか。裁判を申請した家族は、裁判以外のサービスをどのように認識していたのか。裁判以外のサービスを知っていたのか。何がこのような家族の問題を一緒に解決する助けになったのか。問題解決のために親が行った選択は、子どもにどのような影響を与えるか。親がとった経路の違いによって、子どもは親の離別をどのように経験しているのか。
75． 親の別離後の子どもと親の生活の質とは別として、納税者にとっても莫大なコストがかかります。政策を策定し、将来の「家族問題解決制度」が目的を達成するためには、大規模な包括的データと調査が必要です。
76． 親の別離後、家庭裁判所に入る前の親（と子ども）が直面する問題と選択肢について、詳細なデータを求め、調査を行うことを勧告します。その際には、取るべき経路とその結果についても検討する必要があります。
Ｅ．その他の管轄区域
77． 私たちは、両親が別離する際には、子育ての責任について話し合うことを奨励すべきだと考えています。離婚をする際に、何らかの形で義務的な育児教育や養育計画を要求する国や地域はたくさんあります。これらの管轄区域のいくつかについての私たちの理解の概要を以下に示します。
・カナダ：別離中の親には、「別離後の子育て」プログラムへの参加が義務付けられており、別離が子どもに与える可能性のある影響や、子どもを可能な限り保護するための方法について説明を受けます。別離中の両親は、離婚が認められる前に、子育ての取決めの概要を含めて検討せねばなりません。両親やその他の家族を対象とした無料の説明会が開催されており、保護責任、子育ての取決め、コンタクト、養育費、配偶者扶養などに関する問題やアドバイスが扱われています。
・イタリア：幼い子どもを持つ別離中の親は、お金を払って家事メディエーションに参加する必要があります。そこでは、居所から学校教育、休日、その他全ての子どものケアを詳細に、何もかも決定する養育計画を作らねばなりません。
・オランダ：両親は、離婚手続きを行う前に、義務とされる養育計画を作成して子どものための取決めを行うことが求められます。－２００９年に離婚の要件として法制化されました。これらの計画は、親が自分で作成することも、弁護士や公証人、メディエイターに相談して作成することもできます。親が自分で養育計画を作成できない場合、裁判所は通常、親にメディエーションを紹介します。
・ニュージーランド：政府は「別離中の子育て」プログラムを提供しています。このプログラムは無料で参加でき、両親はそれぞれ別々に参加します。また、別離後の子育てに役立つオンライン・リソースも幾つか提供しています。例えば、両親が養育とコンタクトに関する合意を得るために使用できる養育計画テンプレートなどがあります。家庭裁判所は、当事者が子どもに関する紛争の解決を裁判所に依頼する前に、「別離中の子育て」コースに参加し、家事紛争解決のためのメディエーションを試みていることを期待しています。
・ノルウエー：別離中の親は、裁判所に行く前に４時間の子育てセッションに３回参加することが義務付けられています。これらのセッションは無料です。さらに、別離中の親は、子どものための取決めをするために義務とされるメディエーションに参加することが求められます。このメディエーションは、離婚メディエーションや家事メディエーションとは呼ばれず、親責任を強調するために子育てメディエーション（該当する場合）と呼ばれます。これは、結婚しているカップルが別れる場合と同棲しているカップルが別れる場合の両方に適用されます。それでも親が取決めを行うことができない場合は、メディエーションを試みたことを証明する書面を添えて裁判所に訴状を提出すれば、家庭裁判所の裁判官に訴訟を審理してもらえます。
・オーストラリア：家族関係センター（ＦＲＣ）では、対話型の教育プログラムや情報セッションを実施しています。これらの教育プログラムは、別離中の親が取決めをする際に子どもに焦点を当てることを目的としており、元パートナーも別々に参加します。ＦＲＣはまた、膨大な数の他の教育プログラムに加えて、養育計画、再婚やステップファミリーの取決めを提供しています。ＦＲＣは、別離中の親が子どものための子育ての取決めを作るのを助けるために、個人セッションと合同セッションの両方を提供しています。
・スコットランド：スコットランドの制度では、別離中の夫婦に対し、離婚・別居後に子どものための取り決めをするのに役立つ「養育計画」のオンライン・リソースを提供しています。スコットランド政府は、リレーションシップ・スコットランドが運営する「子育てアパート」というサービスに資金を提供しています。このサービスは、別離中の親を対象に、グループセッションと一対一のセッションを無料で提供しています。このサービスは義務ではありませんが、司法当局が強く推奨しています。スコットランド政府は、別離中の両親が子どものケアとサポートを取決めるための仕組みを一緒に考案するのに役立つ「あなたの養育計画」という冊子を提供しています。夫婦は、子どものための取決めを作成するために、メディエイターや協力的な法律実務家の助けを求めることを勧められています。
78． この司法権では、養育計画を作成する義務も、子育てプログラムへの参加義務も、離別や離婚後の子どもの福祉を促進することもありません。先に述べたように、これは別離中の家族に対する政治的な空白に起因するものだと考えています。
Ｆ．政治的責任〜勧告事項の要約
革新的勧告
私たちは、政府がイングランドの子どもと親のための制度を一貫して監督するために、家族の指導を確立することを勧告します。別離中の家族のニーズは、司法省が提供する司法へのアクセスを超えています。(６３節)
更に、次のことを勧告します。
79． 法廷外での紛争解決策を取らない、あるいは裁判所に申請しない家族に対しては、国家的な戦略的アプローチが必要です。サービスの開発に反映させるには、包括的な戦略とフレームワークが必要であり、これにより、必要とされる長期的な変化のための基礎が築かれます。（６７節）。
80． 家族離散後、家族司法制度に入る前の親（と子ども）が直面する問題と選択についてデータを求め、調査を行います。それには選択した経路とそのアウトカムの検討も含まれます。(７６節)。
(了）
この記事が気に入ったらサポートをしてみませんか？